Seit August 2007 steht die Finanzmarktbranche der größten Finanz- und Wirtschaftskrise seit 1929 gegenüber. Kurzfristige Maßnahmen wie beispielsweise die Bereitstellung von Liquidität, Eigenkapital und Garantien durch die Staaten haben bewirkt, dass das Finanzsystem nicht vollständig zusammengebrochen ist. Die ergriffenen Maßnahmen reichen jedoch nicht aus, um auch in Zukunft ein stabiles Finanzmarktsystem gewährleisten zu können. Daher werden derzeit in verschiedenen Gremien nachhaltige Konzepte zur Krisenprävention und Krisenbewältigung unter einer globalen und effektiven Aufsicht entwickelt.
Die zukünftige globale Regulierungsarchitektur
Die weltweite Ausbreitung der Krise auf alle wichtigen Wirtschaftsbereiche hat die Grenzen der nationalen Aufsicht bei grenzüberschreitenden, systemisch bedeutenden Kreditinstituten aufgezeigt. In Zukunft besteht daher die Herausforderung, nachhaltige Konzepte für ein globales Krisenmanagement zu entwickeln. Vor diesem Hintergrund wurde im Rahmen des G20-Gipfeltreffens in Pittsburgh im April 2009 das bisherige Financial Stability Forum (FSF) in das Financial Stability Board (FSB) umgewandelt und der Mitgliederkreis ausgeweitet.1) Durch die Vertretung aller G20-Staaten in diesem Gremium wird die Überwachungsfunktion auf eine breite Basis gestellt.2) Die Aufgabe des FSB in Zusammenarbeit mit dem IWF besteht darin, ein Frühwarnsystem für den vernetzten Finanzsektor zu entwickeln und die Umsetzung der 67 Handlungsempfehlungen3) des sogenannten Draghi-Reports vom April 2008 zur Förderung der Belastbarkeit von Märkten und Finanzinstituten zu überwachen. Zur Erhöhung der Marktdisziplin und Stärkung der Finanzmärkte wurden Maßnahmen in fünf Bereichen vorgeschlagen:
- Verschärfung der Aufsicht über Kapital-, Liquiditäts- und Risikomanagement von Finanzinstituten,
- Verbesserung der Transparenz und Bewertung von Risiken,
- Veränderungen im Rating-Prozess bei strukturierten Finanzprodukten,
- Stärkung der Risikosensibilität der Aufseher,
- Maßnahmen zum Umgang mit Stresssituationen an den Finanzmärkten.
Aufgrund der hohen Brisanz sollten die Empfehlungen möglichst schnell umgesetzt werden.
Im Rahmen der G20-Treffen (zuletzt in Pittsburgh im September 2009 und in St. Andrews im November 2009) berichtet das FSB regelmäßig über die erzielten Fortschritte der Umsetzung der Empfehlungen auf internationaler und regionaler Ebene.4)
Um die Aufsicht und Regulierung im Finanzsektor zu stärken, hat der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) vier wesentliche Maßnahmen vorgeschlagen:5)
1. Erhöhung der Qualität, Konsistenz und Transparenz der Kernkapitalbestandteile.
2. Einführung einer sogenannten "Leverage Ratio" als ergänzende Kennzahl zum risikoorientierten Basel II Regelwerk.
3. Einführung eines globalen Standards zur Überwachung des Liquiditätsrisikos einschließlich einer strukturellen Liquiditätskennziffer.
4. Einführung eines antizyklischen Kapitalpuffers.
Zudem wird eine zusätzliche Kapitalanforderung für systemrelevante Kreditinstitute in Erwägung gezogen. Verschärfungen der
Eigenmittelanforderungen
Die G20-Staaten fordern in ihren Empfehlungen unter anderem die Festsetzung von höheren Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen. Im Juli 2009 wurde bereits eine Überarbeitung des Basel-II-Rahmenwerks veröffentlicht. Dabei lag der Schwerpunkt der Anpassungen auf den zusätzlichen Kapitalanforderungen für die Verbriefungs- beziehungsweise Wiederverbriefungspositionen, der sogenannten "incremental risk charge"6) für Handelsbuchpositionen sowie der Verbesserung des Risikomanagements von strukturierten Produkten und Off-Balance-Sheet-Aktivitäten.
Bis Ende 2010 soll der Basler Ausschuss zusätzlich internationale Regeln zur Verbesserung der Quantität und Qualität des Eigenkapitals und zur Reduzierung des extremen Leverage entwickeln. Unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Erholung ist geplant, die neuen Regeln Ende 2012 anzuwenden, wobei für staatliche Stützungsmaßnahmen ein Bestandsschutz gelten soll. Zur Verbesserung der Qualität werden die Tier-1-Komponenten neu überdacht.7)
Im Vordergrund steht dabei die bereits seit den Beschlüssen von Sydney aus Oktober 1998 bekannte Anforderung, nach der sich der überwiegende Teil des Kernkapitals aus Aktien und Rücklagen zusammensetzen muss. Da nicht alle Kreditinstitute über diese Kapitalbestandteile verfügen, wollen die Aufseher angemessene Kriterien entwickeln, um sicherzustellen, dass auch nicht börsennotierte Institute wie zum Beispiel Genossenschaften Kernkapital vergleichbarer Güte vorhalten.
In diesem Zusammenhang sollen auch die Abzugsposten (wie zum Beispiel immaterielle Vermögenswerte, Beteiligungen an anderen Instituten et cetera) und die Prudential Filters8) international vereinheitlicht werden. Geplant ist, dass die Abzüge generell vom Kernkapital erfolgen sollen. Die bislang noch nicht unter den Abzug fallenden aktiven latenten Steuern stehen dabei genauso auf der Agenda der Aufseher wie die Minderheitenanteile.
Bis Ende 2009 sollen die Kriterien für die Einordnung der Kernkapitalbestandteile veröffentlicht werden. Für 2010 ist eine Auswirkungsstudie vorgesehen, auf deren Basis bis Ende 2010 dann die endgültigen neuen Kapitalanforderungen kalibriert werden sollen. Bei der Erstanwendung des neuen Standards soll darauf geachtet werden, dass dieser nicht die wirtschaftliche Erholung behindert.
Auf die EU und die nationalen Regulierer kommen danach neue Aufgaben zu, obwohl im Rahmen der im Mai diesen Jahres verabschiedeten Änderung der Bankenrichtlinie9) die Definition des Kernkapitals beziehungsweise der Hybridkapitalbestandteile gerade erst EU-weit vereinheitlicht wurde.10) Die nationale Umsetzung dieser Änderungen in das Kreditwesengesetz muss bis Oktober 2010 erfolgen. Die Anwendung ist für Ende 2010 vorgeschrieben.
Leverage Ratio - Rückkehr in die Steinzeit?
Als Ergänzung zum risikobasierten Eigenmittelerfordernis soll zukünftig eine Leverage Ratio eingeführt werden. Diese risikounabhängige, nominale Messgröße begrenzt den mittels Fremdkapital finanzierten Bilanzanteil, also den Verschuldungsgrad einer Bank. Eine solche Begrenzung war in Deutschland bereits vor Basel I in Kraft. Nach den damaligen Grundsatz-I-Vorschriften durfte eine Bank nicht mehr als das 18-fache ihres haftenden Eigenkapitals (seinerzeit noch ohne Ergänzungskapital) in Form von Krediten, Bürgschaften und Beteiligungen ausreichen.
Das Instrument funktionierte auch so lange, wie die Banken weitgehend in festverzinsliche Wertpapiere des Bundes und der Länder investierten und andererseits keine umfänglichen Derivategeschäfte tätigten. Mit der Einführung von Basel I wurde diese Begrenzung zwar auf das 12,5-fache des haftenden Eigenkapitals begrenzt. Faktisch handelte es sich aber nicht um eine Verschärfung, da die Bestandteile des haftenden Eigenkapitals um das Ergänzungskapital erweitert wurden. Zwar ergaben sich auch Anpassungen bei den Risikoaktiva. Die Auswirkungen hielten sich aber im Rahmen, da mit den Änderungen auch die pauschalen Risikogewichte von null Prozent bis 100 Prozent Eingang in die Regelungen fanden.
Die Schweizer Bankenaufsicht hat bereits Ende letzten Jahres eine Leverage Ratio als begleitende Maßnahme eingeführt, um die Widerstandsfähigkeit der beiden Großbanken und des Finanzsystems als Ganzes zu stärken.11)Für die übrigen Banken gilt diese Begrenzung nicht. Das mit der Leverage Ratio definierte Verhältnis zwischen Kernkapital und Bilanzsumme wird sich bei beiden Banken auf Konzernebene auf minimal drei Prozent und auf Ebene der Einzelinstitute auf minimal vier Prozent belaufen. Die erwartete Zielgröße soll in guten Zeiten über dem Minimum liegen und deshalb antizyklisch wirken. Um das volkswirtschaftlich wichtige inländische Kreditgeschäft der beiden Großbanken nicht einzuschränken, wird dieses von der Leverage Ratio ausgenommen.12)
Deutschland hat bislang noch keine Obergrenze festgelegt, sondern lediglich weitere Meldepflichten nach § 24 KWG zur Überwachung der modifizierten bilanziellen Eigenkapitalquote implementiert. Nach der Gesetzesbegründung wird diese Leverage Ratio (= Verhältnis von Eigenkapital zu den ungewichteten Bilanzaktiva) als ein einfach zu ermittelnder, zusätzlicher Indikator für die möglichen Risikopotenziale einer Bank angesehen. Dieser Indikator greife auch dann, wenn Risiken durch eine übermäßige Bilanzausweitung aufgrund unzureichender Risikomodelle massiv unterschätzt würden.
Die Leverage Ratio erscheint bei Banken deshalb als geeigneter Maßstab, weil die Finanzierungsfunktion des Eigenkapitals gegenüber der Haftungsfunktion bei den Kreditinstituten im Gegensatz zu anderen Wirtschaftszweigen in den Hintergrund tritt. In Verbindung damit kommt in der Leverage Ratio die Bremsfunktion des Eigenkapitals im Verhältnis zu einer zu starken Ausweitung des Geschäftsvolumens zum Ausdruck.
Gleichwohl stößt die vorgeschlagene Leverage Ratio auf Kritik. Warum soll diese vergleichsweise simple, nicht risikogewichtete Kennzahl wieder eingeführt werden, wenn mit "Basel II" ein über lange Jahre entwickeltes, ausgefeiltes Instrumentarium, das den Risiken adäquat Rechnung tragen soll, zur Verfügung steht? Basel II verlangt, dass Kreditrisiken, Marktrisiken und operationelle Risiken mit Eigenkapital zu unterlegen sind, wobei die risikogewichteten Positionen jederzeit mit
mindestens acht Prozent an haftendem Eigenkapital unterlegt werden müssen. Die Risikogewichte sind ein Kernelement von "Basel II" und wirken quasi wie eine implizite Leverage Ratio, weil risikoreiche Positionen mit entsprechend hohen Eigenmitteln unterlegt werden müssen.
Allerdings hat die Finanzkrise gezeigt, dass in Teilbereichen mit viel zu geringen Risikogewichten gearbeitet wurde. Gerade für komplexe strukturierte Kreditderivate wie CDO (Collateralized Debt Obligations) mit gutem Rating brauchte nur wenig Eigenkapital vorgehalten werden. Für den Bereich dieser sogenannten Wiederverbriefungen hat der Basler Ausschuss die Risikogewichte zwischenzeitlich aber schon angepasst
Für eine Leverage Ratio spricht neben ihrer einfachen Handhabung die in der Finanzkrise gemachte leidvolle Erfahrung, dass Banken dazu neigen, ihre Risiken kleiner zu halten, als sie wirklich sind. Schon das Wissen, dass hohe Risiken auch viel Eigenkapital binden und entsprechende Opportunitätskosten verursachen, kann Anreiz genug sein, tiefzustapeln. Eigenkapital konnten die Banken vor allem dann einsparen, wenn sie möglichst viele Produkte über das Handelsbuch abwickelten. Zur Ermittlung der Marktpreisrisiken des Handelsbuchs nutzen viele international tätige Banken die von der Aufsicht genehmigten internen Modelle.
Die diesen Modellen innewohnenden Schwachstellen (zum Beispiel Verrechnung von nicht vollständig korrelierenden Risiken oder Nichtberücksichtigung von Ratingmigrationen oder Credit-Spread-Ausweitungen) sind aber zwischenzeitlich weitgehend erkannt und beseitigt worden. Mit dem Regelwerk von Basel II haben die Banken nun auch die Möglichkeit interne Verfahren zur Messung der Adressrisiken zu nutzen. Damit erweitert sich der Verantwortungsbereich der Banken zur sachgerechten Erfassung der Risiken erheblich. Umso mehr kommt es darauf an, dass Banken mit korrekten Risikogewichten arbeiten und Risikopositionen ausreichend mit Eigenkapital unterlegen.
Erhöhte Anforderungen an das Liquiditätsmanagement
Auf internationaler Ebene existieren unterschiedliche Verfahren zur Ermittlung der Leverage Ratio (siehe Abbildung). Für grenzüberschreitende Kreditinstitute ist es daher von großer Bedeutung, dass die in Zukunft zu beachtende Leverage Ratio international harmonisiert und alle Unterschiede der Rechnungslegung bei der Berechnung eliminiert werden.
Die Erfahrungen der Finanz- und Wirtschaftskrise haben gezeigt, dass die Liquiditätsausstattung und die Steuerung des Liquiditätsrisikos innerhalb des Risikoma-nagement-Prozesses (Liquiditätsmanagement) Grundvoraussetzungen für die Stabilität der Finanzmärkte sind. Daher wurde der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht von den G20 aufgefordert, bis Ende 2009 "a new minimum global liquidity standard" zu entwickeln. Dieser soll neben einer Stress-Liquiditätskennziffer auch eine längerfristige strukturelle Liquiditätskennzahl enthalten. Im Rahmen der Überarbeitung der MaRisk wird auf nationaler Ebene von den Instituten jetzt bereits gefordert, frühzeitig mögliche Liquiditätsengpässe zu identifizieren.
Dazu müssen Liquiditätsrisikotreiber aus Produkten und Märkten (zum Beispiel Abrufverhalten von Einlagen) insbesondere unter vollständiger Betrachtung der Gruppe, analysiert werden. Die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass die Aussagekraft der Liquiditätsablaufbilanz von der komplexen Modellierung der Cash-Flows abhängt. Weiterentwicklungsbedarf besteht insbesondere durch den Einbezug außerbilanzieller Positionen sowie die Berücksichtigung von Wechselwirkungen mit anderen Risikoarten. Abzeichnende Liquiditätsengpässe müssen rechtzeitig erkannt werden. Des Weiteren muss, soweit erforderlich, die Liquidität im Tagesverlauf sichergestellt und regelmäßige Stresstests auf Institutsebene sowie makroökonomischer Ebene durchgeführt werden. Grundlage für das Liquiditätsmanagement ist die institutsspezifisch definierte Risikotoleranz durch den Vorstand. Die MaRisk lassen den Kreditinstituten genügend Freiraum, um in Relation zu ihren Geschäften, ihrer Größe und Komplexität geeignete Strategien, Verfahren und Prozesse für die neuen regulatorischen Anforderungen zu implementieren.14)
Auch hier stellt sich die Frage nach international einheitlich anwendbaren Regeln und den entsprechenden Auswirkungen auf die Institute.
Antizyklischer Kapitalpuffer
Schließlich haben die G20-Teilnehmer den Aufsehern aufgegeben, in Abstimmung mit den Standardsettern für die Rechnungslegung ein Rahmenwerk für einen antizyklischen Kapitalpuffer über die Minimumkapitalanforderungen von Basel II hinausgehend zu entwickeln. Dabei soll folgenden Elementen Rechnung getragen werden. Zum einen ist der prozyklische Effekt der Basel-II-Regeln zu reduzieren. Dann soll bei der Wertberichtigungsbildung stärker Expected Loss abgestellt werden. Der auf Institutsebene zu bildende Kapitalpuffer soll in Stresszeiten aufgelöst werden können und damit dem Bankensektor als Ganzes zugute kommen. Schlussendlich soll damit auch das übergreifende makroökonomische Ziel erreicht werden, exzessivem Kreditwachstum Einhalt zu bieten und folglich systemweite Risiken zu vermeiden.
Die Harmonisierung der Rechnungslegung - insbesondere IFRS und US GAAP - stellt eine besondere Herausforderung dar und weist, was die Bewertung der Financial Instruments angeht, derzeit eher gegenläufige Tendenzen auf. Daher haben die Vertreter der G20-Staaten gefordert, dass die Standardsetter alle Anstrengungen unternehmen sollen, um einheitliche, qualitativ hochwertige Rechnungslegungsvorschriften zu erlassen.
Rückmeldung erwünscht
Die Finanz- und Wirtschaftskrise hat auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene vielfältige Analysen Empfehlungen, Diskussionen und Gesetzesänderungen für Kreditinstitute ausgelöst. Die Vertreter der G20-Staaten forderten vor allem für grenzüberschreitende, systemisch bedeutende Institute globale und einheitliche Regulierungsvorgaben, um die Stabilität der Finanzmärkte wiederherzustellen und das Vertrauen der Anleger wiederzugewinnen. Meilensteine hierfür stellen insbesondere die Verbesserung der Kapital- und Liquiditätsanforderungen dar. Die Krise machte deutlich, dass eine stärkere Harmonisierung der Aufsicht dringend notwendig ist, um Aufsichtsarbitrage zu verhindern. Der "Report of the Financial Stability Board to G20-Leaders" vom 25. September 2009 hebt hervor, dass wichtige Maßnahmen zur Verbesserung der Finanzmarktstabilisierung von den Kreditinstituten bereits getätigt worden sind.
Viele "Action Points" der G20 sind bereits umgesetzt worden. Andererseits stehen gravierende Eingriffe wie zusätzliche Eigenkapitalpuffer oder eine absolute Leverage Ratio noch aus. Die diesen Eingriffen nachfolgenden Auswirkungen auf die Realwirtschaft können ohne detaillierte und ausreichende Auswirkungsstudien nicht abgeschätzt werden. Daher ist es unbedingt erforderlich, dass sich möglichst viele Institute an den vom Basler Ausschuss bereits geplanten Erhebungen beteiligen, um den G20-Vertretern die Konsequenzen aus den regulatorischen Eingriffen auf verlässlicher Zahlenbasis deutlich zu machen.
Fußnoten
1) Für weitere Informationen bezüglich des Aufgabenspektrums des FSB kann folgende Internetseite eingesehen werden: www.financialstabilityboard. org.
2) Vgl. Progress Report on the Economic and Financial Actions of the London, Washington and Pittsburgh G20. Summits prepared by the UK Chair of the G20, FSB Establishment, Seite 16 (St. Andrews, November 2009).
3) Vgl. Report of the Financial Stability Forum on Enhancing Market and Institutional Resilience, Annex A, List of recommendations, Seiten 53-62.
4) Vgl. Progress Report on the Economic and Financial Actions of the London, Washington and Pittsburgh G20 Summits, prepared by the UK chair of the G20, November 2009, sowie Overview of Progress in Implementing the London Summit Recommendations for Strengthening Financial Stability, Report of the Financial Stability Board to G20-Leaders, September 2009.
5) Vgl. Progress Report on the Economic and Financial Actions of the London, Washington and Pittsburgh G20-Summits, prepared by the UK chair of the G20, November, Seite 19.
6) Vgl. CEBS, Guidelines for Computing Capital for Incremental Risk in the Trading Book (http://www. bis.org/publ/bcbs141.htm; Stand Juli 2008).
7) Vgl. FSB, Progress since the Pittsburgh Summit in Implementing the G20 Recommendations of Strengthening Financial Stability, Seite 3 (Stand November 2009).
8) Vgl. CEBS, Guidelines on prudential filters for regulatory capital (Presseerklärung vom 21. Dezember 2004), Seiten 1-3 (http://www.c-ebs.org/Press/21122004.pdf; Stand: 3. August 2007).
9) Vgl. Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 6. Mai 2009 zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG hinsichtlich Zentralorganisation zugeordneter Banken, bestimmter Eigenmittelbestandteile, Großkredite, Aufsichtsregelungen und Krisenmanagement (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?- pubRef=-//EP//NONSGML+TC+P6-TC1-COD-2008-0191+0+DOC+PDF+V0//DE&language= DE).
10) Vgl. Consulting Paper on Implementation Guidelines regarding Hybrid Capital Instruments, CP 27, (http://www.c-ebs.org/getdoc/90b2c355-ce93-46de-abd7-bcdf7dc5636e/CEBS-2009-104-Final--(Consultation-paper-on-hybrid.aspx, Stand Juni 2009).
11)Am 20. November 2008 wurde durch die EBK der Leverage Ratio für die UBS und Credit Suisse rechtskräftig festgelegt. Dieses Eigenmittelregime stützt sich auf die flexiblen Rechtsgrundlagen im geltenden Bankengesetz (Art. 4 Abs. 3) und der Eigenmittelverordnung (Art. 34 Abs. 3), welche die Aufsichtsbehörden zur Verschärfung der Eigenmittelanforderungen in besonderen Fällen ermächtigen (http://www.finma.ch/d/aktuell/Documents/Finanzmarktkrise%20und%20Finanzmarktaufsicht_ Endversion_d.pdf).
12) Vgl. Medienmitteilung "EBK und Großbanken einigen sich auf höhere Eigenmittelziele und die Einführung einer Leverage Ratio" (http://www.finma. ch/archiv/ebk/d/publik/medienmit/20081204/mm-em-leverageratio-20081204-d.pdf). 13) Vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 16 KWG.
14) Vgl. Rundschreiben 15/2009 (BA) vom 14. August 2009, Mindestanforderungen an das Risikomanagement, BTR 3, Seite 30.