In den letzten Jahren ist die regulatorische Agenda aus Berlin, Brüssel und Basel zur Aufarbeitung der Finanzmarktkrise prall gefüllt gewesen. Die großen Reformpakete hat die EU weitgehend auf den Weg gebracht. Seit Anfang 2014 haben die Kreditinstitute neben diversen KWG-Änderungen die unmittelbar anzuwendende Eigenkapitalverordnung CRR zu beachten und umfangreiche Meldungen zur Kapital- und Liquiditätsausstattung, zu Großkrediten, zur aktuellen Finanzlage sowie zu belasteten Vermögensgegenständen auf Basis der EBA-Standards für Corep/Finrep abzugeben. Die neuen Meldevorschriften und insbesondere die neuen Governance-Vorschriften für Vorstände und Aufsichtsräte (§§ 25c und d KWG), auf die im Beitrag zur Agenda 2014 detailliert eingegangen wurde1), sind bereits Gegenstand der Jahresabschlussprüfung 2014.
Regelrechte Zeitenwende
Eine regelrechte Zeitenwende ist für die Institute der Eurozone aber am 4. November 2014 eingetreten. Seit diesem Tag hat die EZB auf Basis der SSM-Verordnung/ SSM-Rahmenverordnung die Aufsicht für die CRR-Institute in der Eurozone übernommen. Dabei arbeitet sie eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden (NCAs) zusammen. Die EZB wendet im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit die EU-Rechtsvorschriften einschließlich der EBA-Standards und die relevanten nationalen Rechtsvorschriften, das heißt in Deutschland das KWG und die dazugehörenden nationalen Verordnungen, an.
Ein wesentliches Ziel des SSM besteht darin, dass die Aufsicht über die Kreditinstitute auf Basis des einheitlichen Regelwerks in allen Mitgliedsstaaten kohärent und wirksam durchgeführt wird. Die laufende Aufsicht erfolgt durch gemischte Aufsichtsteams (Joint Supervisory Team, JST). Für die Vor-Ort-Prüfungen ist eine zentrale EZB-Abteilung zuständig. Das hat zur Folge, dass sich Vorstände und Aufsichtsräte der deutschen Institute nicht nur auf neue Aufseher aus verschiedenen Ländern, sondern auch auf eine neue Aufsichtskultur einstellen müssen.
Nachdem die sogenannte Umfassende Bewertung (Asset Quality Review, AQR und Stresstest) der EZB fristgerecht Ende Oktober 2014 beendet wurde, wird der Fokus der neuen Aufsicht jetzt verstärkt auf die Geschäftsmodelle der Institute und die Frage nach den nachhaltigen Ertragsquellen gelenkt werden. In diesem Zusammenhang spielen aber auch die Wirksamkeit der internen Kontrollsysteme, die Governance sowie die Datenqualität eine wichtige Rolle.
Nationale Ebene - KWG und Verordnungen
Die im Zusammenhang mit der Umsetzung der CRR/CRD IV relevanten KWG-Änderungen sind bereits seit 1. Januar 2014 anzuwenden. Darunter fallen auch die Regelungen zur Governance - also die Leitung und interne Überwachung - der Institute. Die §§ 25c und 25d KWG konkretisieren die qualitativen Anforderungen an die Vorstände beziehungsweise das Aufsichtsorgan, verlangen ein ausreichendes zeitliches Engagement und geben in diesem Zusammenhang eine Mandatsbegrenzung vor. Die Institute haben die notwendigen Ressourcen für die Fortbildung der Organmitglieder zur Verfügung zu stellen. Mit dem Gesetz zur Anpassung von Gesetzen auf dem Gebiet des Finanzmarktes vom 15. Juli 2014 wurden die Mandatsbeschränkungen bei den Organen zum Teil modifiziert.2) Dabei sind nach dem Schreiben der BaFin vom 30. Dezember 2014 redaktionelle Fehler entstanden. Um Fehlinterpretationen zu vermeiden, hat die Aufsicht in dem Schreiben ihre Erwartungshaltung an die Aufgaben des Aufsichtsorgans beziehungsweise der Ausschüsse bei allen Instituten klargestellt.3)
Die Offenlegungspflichten der Institute umfassen nach § 26a (1) KWG auch die länderspezifische Berichterstattung (Country-by-Country Reporting). Dazu hat die Aufsicht zusammen mit dem Fachgremium Offenlegung Auslegungsfragen diskutiert und ihre Auslegungsentscheidungen veröffentlicht.4)
Mit der Umsetzung der Bankensanierungs- und -abwicklungsrichtlinie (BRRD) in nationales Recht hat das KWG insoweit Änderungen erfahren, als die bisherigen Vorschriften zur Sanierung und Abwicklung von Instituten (§§ 47, 48a bis 48s KWG) nunmehr in dem neuen Sanierungsgesetz (SAG) geregelt sind. Das SAG gilt seit 1. Januar 2015 und erweitert die Pflichten der Kreditinstitute im Hinblick auf einen möglichen Krisenfall. Nach dem SAG hat die Aufsichtsbehörde die Möglichkeit, bestimmte Institute zur Erstellung eines Sanierungsplans aufzufordern (§ 12 Abs. 3 SAG). Der Sanierungsplan ist Teil des erweiterten Risikomanagements, Geschäftsleitung und Aufsichtsrat tragen die Verantwortung für einen sachgerechten Umgang mit den Anforderungen an die Sanierungsplanung (MaSan)5). Die Herausforderung liegt vor allem darin, diese Anforderungen in Einklang mit dem Geschäftsmodell, der Strategie und den Risikomanagementprozessen zu bringen.
Änderungen bei der Ermittlung Bankenabgabe
Änderungen ergeben sich 2015 bei der Ermittlung Bankenabgabe für die deutschen Institute. Die Zielausstattung der in der BRRD vorgesehenen nationalen Abwicklungsmechanismen soll bis Ende 2014 mindestens 1 Prozent der gedeckten Einlagen betragen. Nunmehr wird die Bankenabgabe EU-weit einheitlich erhoben; sie ermittelt sich aus größenabhängigen und risikoadjustierten Komponenten. Pauschalbeträge sind lediglich für kleinere Institute vorgesehen. Die unmittelbar anzuwendende Rechtsgrundlage für die neue Beitragsberechnung gilt seit 1. Januar 2015.6)
Für die Mitgliedsstaaten der Bankenunion wird ab Januar 2016 der einheitliche Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism - SRM) mit einem einheitlichen Abwicklungsfonds zur Anwendung kommen. Die gesetzliche Grundlage dafür bilden vor allem die SRM-Verordnung sowie die korrespondierende Durchführungsverordnung.7) Im Rahmen einer Übergangsregelung sollen die bis Ende 2015 noch national eingesammelten Beiträge Anfang 2016 an dem SRM überwiesen werden.
Einige Institute werden sich 2015 intensiver mit den bereits im KWG implementierten Vorschriften aus dem Trennbankengesetz beschäftigen müssen. Ab dem 1. Juli 2015 sind unter anderem die Vorschriften zur Risikoanalyse der ab Mitte 2016 verbotenen oder auf ein Finanzhandelsinstitut zu übertragenden Geschäfte anzuwenden. Hochriskante Geschäfte, zu denen Eigengeschäfte, Kredit- und Garantiegeschäfte mit Hedgefonds, EU-AIF oder ausländischen AIF und Eigenhandel mit Ausnahme der Market-Making-Tätigkeiten zählen, sind bei Überschreiten eines bestimmten Schwellenwerts verboten beziehungsweise können nur in einem speziellen Finanzhandelsinstitut getätigt werden. Dies gilt für Banken, deren Handelsbestand (beziehungsweise Handelsbestand und Liquiditätsreserve bei Bilanzierung nach HGB) 100 Milliarden Euro oder 20 Prozent ihrer Bilanzsumme überschreitet und mindestens 90 Milliarden Euro erreicht.
Meldepflichten
Großkredit: Die CRR-Großkreditvorschriften sind bereits Anfang 2014 in Kraft getreten. Im Laufe des Jahres sind weitere Konkretisierungen durch die EBA erfolgt.8) Diese betreffen im Wesentlichen ergänzende Regelungen zur Zerlegung beziehungsweise Durchschau von Fondsanteilen, Verbriefungen und anderen Konstrukten zur Ermittlung der für die Großkreditmeldung und -überwachung relevanten Beträge. Von Bedeutung ist dabei vor allem die konzeptionelle Abkehr von der verpflichtenden Durchschau nach dem Kriterium der "Granularität des Konstrukts" hin zu einer "Materialitätsschwelle". Danach ist eine Durchschau dann nicht erforderlich, wenn die Investition in das Konstrukt oder in die einzelnen Underlyings nicht mehr als 0,25 Prozent der anrechenbaren Eigenmittel des Instituts ausmacht.9)
Gerade im Bereich der Großkreditregulierung zeigen sich die gestiegenen Anforderungen an die Institute im Hinblick auf das "Regulatory Management": Großkreditvorschriften befinden sich im KWG (unter anderem Beschlussfassungspflichten), in der CRR (Definition Gruppe verbundener Kunden, Bemessungsgrundlagen und Anrechnungserleichterungen), in der GroMiKV (weitere Anrechnungserleichterungen) sowie in den Standards der EBA zur Durchschau und zum Reporting.
Millionenkredite/AnaCredit (EZB-Beschluss 24. Februar 2014): Seit Anfang 2015 beträgt die Millionenkreditmeldegrenze 1 Million Euro (bisher 1,5 Millionen Euro). Nach den Übergangsvorschriften sollte ab 1. Januar 2015 zudem der Kreditbegriff für das Millionenkreditmeldewesen erweitert werden. Mit dem Finanzmarktanpassungsgesetz wurde die Erweiterung des Kreditbegriffs (vorerst) auf den 1. Januar 201710) verschoben. Diese Verschiebung trägt der Tatsache Rechnung, dass die EZB eine europäische Kreditdatenbank (Analytical Credit Dataset, kurz: AnaCredit) zur Überwachung mikro- und makroökonomischer Parameter erstellen wird. Diese granulare Kreditdatenbank soll bis Ende 2016 eingeführt werden und später von allen Mitgliedsstaaten gemeinsam genutzt werden.11) Hierfür hat die EZB bereits umfangreiche Vorbereitungsmaßnahmen angestoßen, bei denen es im Wesentlichen um die Festlegung der Detailtiefe und Qualität der zu meldenden Daten und die einheitlichen Formate geht. Zwar stehen der genaue Umfang und die Granularität der Daten noch nicht abschließend fest. Es zeichnet sich aber ab, dass die Datensammlung und -meldung einem "Loan-by-loan"-Ansatz folgt, also eine Meldung auf Basis des einzelnen Kredits erforderlich ist.
Deutlich geringere Meldeschwelle?
Anders als im Millionenkreditmeldewesen wird bei der EZB eine deutlich geringere Meldeschwelle diskutiert12). Darüber hinaus ist eine weitaus höhere Granularität der Stamm- und Betragsdatenabfragen bis hin zur Anfrage des Einkommensstatus sowie eine höhere Meldefrequenz vorgesehen. Für die Institute besteht die Herausforderung darin, die umfangreichen Datenattribute in der notwendigen Güte und Vollständigkeit zusammenzutragen, um die Anforderungen schrittweise umzusetzen. Dafür ist ein hoher Automatisierungsgrad unerlässlich.
Bankaufsichtliche Finanzinformationen (EZB VO - Entwurf vom 23. Oktober 2014): Für alle Institute der SSM-Aufsicht, die nicht den Finrep-Meldepflichten unterliegen (bisher Finrep nur relevant für IFRS-Konzernbilanzierer), will die EZB ab Ende 2015 einheitliche Datenformate für aktuelle Finanzinformationen einführen. Dazu hat sie einen Verordnungsentwurf über die Meldung aufsichtsrechtlich relevanter Finanzinformationen vorgelegt.13) Darin sind die Anforderungen hinsichtlich solcher Finanzinformationen dargestellt, die von den beaufsichtigten Banken bei den nationalen zuständigen Behörden (National Competent Authorities - NCAs) und der EZB einzureichen sind. Die Meldepflichten sollen sowohl für Institutsgruppen wie auch für Einzelinstitute gelten. Für weniger bedeutende Institute sind Erleichterungen vorgesehen.
Die Datenanforderungen korrespondieren grundsätzlich mit denen der Finrep-Meldungen. Die Banken, die nach HGB bilanzieren, müssen zukünftig in der Lage sein, auch Daten liefern zu können, die über die nach HGB vorhandenen Finanzdaten hinausgehen beziehungsweise aus der IFRS-Welt resultieren. Die Daten dienen der EZB dazu unter anderem Risikoeinschätzungen vorzunehmen und Benchmarkanalysen durchzuführen. Wie schon bei der "umfassenden Bewertung" erkennbar, wird die neue EZB-Aufsicht eine deutlich quantitativere Ausrichtung haben verbunden mit einem hohen Anspruch an die Aktualität der eingereichten Daten.
Europäische Ebene
Die Bankensanierungs- und -abwicklungsrichtlinie (BRRD) ist Mitte 2014 in Kraft getreten und bereits Ende 2014 über das BRRD-Umsetzungsgesetz in deutsches Recht implementiert worden. In einem delegierten Rechtsakt sind die Bestimmungen über die Beiträge in die nationalen Abwicklungsfonds im Rahmen der Maximalharmonisierung geregelt. Zudem hat die EBA allein in der zweiten Jahreshälfte 2014 rund 16 Konsultationen zu Standards und Guidelines zur BRRD herausgegeben.
Neben den Vorgaben für die Ausgestaltung und Verfahren der Sanierung und Abwicklung regelt die BRRD auch spezielle Anforderungen an die Kapitalausstattung, um eine geordnete Abwicklung zu ermöglichen. Institute müssen zu jedem Zeitpunkt eine Mindestquote an Eigenmitteln und berücksichtigungsfähigen Verbindlichkeiten vorhalten, unabhängig von den risikogewichteten Aktiva (MREL). Diese ergibt sich aus den Eigenmitteln und bail-in-fähigen Verbindlichkeiten im Verhältnis zu den Gesamtverbindlichkeiten und Eigenmitteln des Instituts und ist insoweit an die institutsspezifische Ausrichtung gebunden. Weitere Anforderungen an die anrechnungsfähigen Verbindlichkeiten (etwa keine Garantie/Besicherung gegenüber dem Institut, Restlaufzeiten) kommen hinzu und sind im SAG geregelt.
Gefahr von prozyklischen Effekten
Auf internationaler Ebene ist das Problem des "too big to fail" der systemrelevanten Großbanken bislang nicht abschließend geklärt. Ende 2014 hat das Financial Stability Board (FSB) einen Vorstoß zur Festlegung globaler Standards für die Anforderungen an die Gesamt-Verlustabsorptionskapazität (Total Loss Absorbing Capacity - TLAC) unternommen. Anfang 2019 soll mithilfe einer RWA-abhängigen Quote sichergestellt werden, dass global bedeutende Banken im Abwicklungs-/Krisenfall über ausreichend hohes Verlustabsorptionskapital verfügen, um eine geordnete Abwicklung zu gewährleisten - ohne Rückgriff auf eine Unterstützung durch die Steuerzahler und ohne die Stabilität des Finanzsystems als solches zu gefährden.14) Hierfür sollen global systemrelevante Banken (G-SIB) eine (Mindest-)Quote von 16 bis 20 Prozent der risikogewichteten Aktiva einhalten - mindestens aber das Zweifache der Leverage Ratio.
Dabei wird erwartet, dass die zur Erfüllung der TLAC einbezogenen Kapitalinstrumente mindestens zu 33 Prozent aus Fremdkapital bestehen, das nicht bereits zur Erfüllung anderer regulatorischer Kapitalanforderungen dient. Für jedes Institut kann sich diese Quote individuell noch erhöhen, da institutsspezifische Faktoren berücksichtigt werden können, beispielsweise die Abwicklungs- und Sanierungsplanung oder spezifische Risiken aus dem jeweiligen Geschäftsmodell. Für die systemrelevanten Banken werden also die Kapitalanforderungen kräftig steigen. Da die Quote auch von der Entwicklung der RWA abhängig ist, sind - anders als bei der MREL - merkliche prozyklische Effekte nicht auszuschließen.
Die Neufassung der Einlagensicherungsrichtlinie (DGSD) ist im Juli 2014 in Kraft getreten, mit dem Ziel, die Leistungsfähigkeit der Einlagensicherungssysteme zu verbessern und die Entschädigungsmöglichkeiten für Einleger zu vereinfachen. Mit dem Gesetzentwurf zur Umsetzung der Einlagensicherungsrichtlinie werden die Vorgaben für die deutschen Banken transponiert.15) Ein Kernelement der Neuregulierung ist die Erhöhung der finanziellen Ausstattung der Einlagensicherungssysteme. Im Wege der Exante-Finanzierung müssen die Einlagensicherungssysteme innerhalb der nächsten zehn Jahre ein Mindestvermögen von 0,8 Prozent der gedeckten Einlagen ihrer Mitgliedsinstitute ansparen. Das Entschädigungsverfahren wird detaillierter geregelt und der Schutz der Einleger erhöht (Rechtsanspruch auf Entschädigung bis zu 100 000 Euro). Die nationale Umsetzung hat bis Mitte 2015 zu erfolgen.
Aufgrund ihrer herausragenden Bedeutung ist an dieser Stelle auch auf die ebenfalls im Juli 2014 in Kraft getretene Neufassung der Finanzmarktrichtlinie beziehungsweise -verordnung (MiFID II/MiFIR) hinzuweisen.16) Die Richtlinie muss bis zum 3. Juli 2016 in nationales Recht umgesetzt sein. Die Vorschriften müssen ab Anfang 2017 von den Instituten und anderen Marktteilnehmern angewendet werden. Die Neuerungen umfassen zum einen intermediäre und anlegerschutzbezogene Themen wie zum Beispiel die unabhängige Anlageberatung, Zuwendungen oder auch Produkt-Governance.
Zum anderen geht es um markt- und börsenbezogene Themen wie Handelstransparenz, Regulierung von Hochfrequenzhandel oder Handelspflicht für OTC-Derivate. Die Harmonisierung und einheitliche Umsetzung dieser Vorschriften liegt in der Verantwortlichkeit der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde ESMA. Daher obliegt es ihr, korrespondierende Level-2-Dokumente in Form von Standards und Leitlinien zu entwickeln. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Neuregulierungen deutliche Auswirkungen auf die Geschäftsmodelle beziehungsweise die Ertragsquellen der Institute haben können.
Schutz von Verbrauchern beziehungsweise Bankkunden
Parallel zur Harmonisierung des Bankaufsichtsrechts arbeitet der Gesetzgeber laufend daran die Verbraucher beziehungsweise Bankkunden stärker zu schützen. Beispiele hierfür sind die Umsetzung der Wohnimmobilienkreditrichtlinie oder das Kleinanlegerschutzgesetz.
Noch Ende 2014 hat die EU-Kommission Anpassungen an der Eigenkapitalverordnung (CRR) vorgenommen, die im Januar 2015 im EU-Amtsblatt veröffentlicht wurden. Dabei handelt es sich um Änderungen bei den Vorgaben für die Ermittlung der Leverage Ratio.17) Dagegen präzisiert die Durchführungsverordnung zur Liquiditätskennzahl lediglich die CRR (Art. 412 (1) CRR) und ist erst ab dem 1. Oktober 2015 anzuwenden.18)
Die EBA hat 2014 zahlreiche technische Standards (RTS, ITS) sowie Leitlinien konsultiert und verabschiedet.19) Eine Vielzahl von Standards steht aber auch noch aus.
Eine EBA-Leitlinie soll an dieser Stelle besonders gewürdigt werden: "Guidelines for common procedures and methodologies for the supervisory review and evaluation process (SREP)" vom 19. Dezember 2014.20) Um sicherzustellen, dass die nationalen Aufseher harmonisierte Methoden für die Überwachung der Institute anwenden, hat die EBA die Leitlinien für den aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess erarbeitet. Mit diesen soll eine einheitliche Basis und Qualität der Bankenaufsicht gewährleistet werden.
Zudem soll damit auch sichergestellt werden, dass das europäische Recht einheitlich angewendet wird. Kernelement des SREP ist eine dynamische Risikoanalyse der beaufsichtigten Institute einschließlich der Quantifizierung des Liquiditäts- und Kapitalbedarfs, aus der sich die Aufsichtsplanung und entsprechende Korrekturmaßnahmen ergeben. Die Leitlinien sollen bereits zum 1. Januar 2016 zur Anwendung kommen. Diese Leitlinien beinhalten einen deutlich quantitativeren Aufsichtsansatz als die bisher in Deutschland für den SREP relevanten Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk): Die EBA-Leitlinien werden auch für die EZB-Aufsicht zur Anwendung kommen.
Seit Januar 2014 laufen die Beratungen auf europäischer Ebene über den von der EU-Kommission vorgelegten Vorschlag zur Bankenstrukturreform. Danach sollen die größten Banken und Banken mit besonders komplexen Strukturen ihren riskanten Eigenhandel vom Einlagengeschäft trennen, wenn die betreffenden Tätigkeiten die Stabilität des Finanzsystems gefährden. Insbesondere die Definition und den Umgang mit Eigenhandel, Beteiligungen an alternativen Investmentfonds sowie nationale Ausnahmen werden derzeit kontrovers diskutiert, was auch Einfluss auf die nationale Regelung durch das Risikoabschirmungs-Gesetz haben kann.
Bankenunion und EZB-Aufsicht
Die EU-Kommission hat in den letzten Jahren nach eigenen Angaben 28 neue Vorschriften für eine bessere Regulierung, Überwachung und Steuerung des Finanzsektors vorgeschlagen, damit ein sicherer und soliderer Finanzsektor in der EU etabliert wird. Die Schuldenkrise des Euroraums 2010/11 hat darüber hinaus gezeigt, dass Länder mit gemeinsamer Währung noch mehr tun müssen, damit die engen Abhängigkeiten zwischen Banken und öffentlichen Finanzen durchbrochen und die geltenden Bankenvorschriften einheitlich im Euroraum angewendet werden.
Die neu geschaffene Bankenunion soll dies dadurch gewährleisten, dass die EZB seit November 2014 die Aufsicht über alle 6 000 Banken des Euroraums übernommen hat (SSM). Darüber hinaus soll der einheitliche Abwicklungsmechanismus (SRM) ab 2016 eine wirksame Abwicklung von Instituten über den Abwicklungsausschuss (SRB) und den gemeinsamen Abwicklungsfonds (SRF) sicherstellen.
Die EZB übt die direkte Aufsicht über derzeit 120 bedeutende Instituts- beziehungsweise Finanzholding-Gruppen des Euroraums aus; damit werden rund 1 200 beaufsichtigte Unternehmen erfasst. Die weniger bedeutenden Institute werden durch die NCAs (National Competent Authority/National zuständige Behörden) unter Aufsicht der EZB kontrolliert - allerdings kann die EZB bei Bedarf die direkte Aufsicht über weniger bedeutende Institute übernehmen, um eine einheitliche Anwendung der hohen Aufsichtsstandards zu gewährleisten.21) Das Zusammenspiel der verschiedenen Behörden beziehungsweise Aufsichtsorgane sowie die Grundlagen der Aufsicht und deren Durchführung sind im Single Supervisory Mechanism (SSM) festgelegt.22) Nach dem von der EZB im November 2014 veröffentlichten Leitfaden zur Bankenaufsicht kann die EZB zusätzlich zu den relevanten EU- und nationalen Rechtsvorschriften eigene Standards und Verfahren erlassen. Dies wird dann der Fall sein, wenn sie in der laufenden Aufsichtstätigkeit Bedarf für eine weitergehende Harmonisierung erkennt.
Die gemeinsamen Methoden und Standards betreffen insbesondere die Einzelheiten zum aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (SREP) sowie die Mitteilungs- und Antragsverfahren der beaufsichtigten Unternehmen. Wie in Leitlinien der EBA vorgesehen, deckt der SREP des SSM drei wesentliche Bereiche ab. Dazu zählen das Risikobewertungssystem RAS, die Überprüfung der bankeigenen Verfahren zur angemessenen Kapital- und Liquiditätsausstattung sowie eine Quantifizierungsmethodik der Kapital- und Liquiditätsausstattung des jeweiligen Instituts durch die Aufsicht. Es hat sich schon im AQR-Prozess wie auch bei dem nachfolgenden Stresstest der EZB gezeigt, dass im neuen EZB-Aufsichtsansatz quantitative Elemente einen hohen Stellenwert haben werden. Der EZB-Aufsichtsansatz arbeitet stark mit Kennzahlen und Quervergleichen. Neben der besseren Vergleichbarkeit der Institute und ihrer Risiken soll dieses Vorgehen auch die Vereinheitlichung der Aufsichtspraxis im Euroraum verbessern.
Diese Methodik bleibt nicht ohne Auswirkungen auf das bankaufsichtliche Meldewesen. Nur mit aktuellen, granularen und vollständigen Daten kann die EZB übergreifende Analysen durchführen. Es ist die originäre Aufgabe der Geschäftsleitung, die Richtigkeit der aufsichtlichen Meldungen sicherzustellen (vgl. unter anderem § 25c Abs. 3 KWG beziehungsweise BCBS 239)23). Darüber hinaus muss der Aufsichtsrat die Geschäftsleitung im Hinblick auf die Einhaltung der bankaufsichtsrechtlichen Regelungen überwachen (§ 25d Abs. 6 KWG).
Vorgehensweise der SSM-Aufsicht
Wie sieht nun konkret die Vorgehensweise der SSM-Aufsicht aus? Nach dem Leitfaden der EZB erstellen die EZB-Aufseher für die bedeutenden Institute regelmäßig beziehungsweise ad hoc eine Gesamtbeurteilung über das Risikoprofil des jeweiligen Instituts. Dabei werden auch unternehmerische Risiken, die Rentabilität der Institute sowie ihre internen Führungsstrukturen mit einbezogen. Die Intensität und gegebenenfalls die erforderlichen aufsichtlichen Maßnahmen erfolgen in Abhängigkeit von dem ermittelten Risikoprofil. Das ist Teil der strategischen Planung durch die EZB-Abteilung Aufsichtsplanung. Auf der Grundlage dieser strategischen Planung erfolgt die operationelle Planung durch die gemeinsamen Aufsichtsteams (Joint Supervisory Team - JST) aus EZB und NCA.
In individuellen aufsichtlichen Prüfungsprogrammen (Supervisory Examination Programmes - SEP), die für jedes bedeutende Institut definiert sind, werden die wesentlichen Aufgaben und Aktivitäten für die folgenden zwölf Monate festgelegt: Zeitpläne und Ziele der Prüfungen, Notwendigkeit von Vor-Ort-Prüfungen und Untersuchungen interner Modelle. Die expliziten Befugnisse für die Durchführung der Vor-Ort-Prüfungen umfassen unterschiedliche Szenarien, von der umfassenden Prüfung der Risiken und Aktivitäten eines Instituts mit dem Ziel, einen ganzheitlichen Überblick zu erhalten, bis zu thematischen Prüfungen eines bestimmten Geschäftsbereichs, Transaktionsart oder Risikos.24)
Die laufende Aufsicht der JST reicht von der Analyse der aufsichtlichen Berichterstattung, der eingereichten Abschlüsse, der internen Bankdokumentationen bis zu regelmäßigen Treffen mit den Kreditinstituten auf verschiedenen Hierarchieebenen sowie Analysen der genehmigten Risikomodelle und der Sanierungspläne.
Für die Durchsetzung regulatorischer Anforderungen und Sanktionen hat die EZB eine separate Abteilung eingerichtet.
Konkret wird die Aufsichtsaufgabe der EZB auch im Hinblick auf die Leitungsorgane: Zentraler Teil der Aufsichtsaufgaben der EZB ist die Bewertung der Zuverlässigkeit und fachlichen Eignung von Mitgliedern des Leitungsorgans von bedeutenden und weniger bedeutenden Instituten25). Dabei umfasst "Leitungsorgan" das Organ, welches Führungs- und Aufsichtsaufgaben wahrnimmt - nach dualistischer Struktur also nicht nur Geschäftsleitung, sondern auch Aufsichts- beziehungsweise Verwaltungsorgan. Die entsprechende Dokumentation für die Grundlage der Bewertung holen die nationalen Behörden zusammen mit den Aufsichtsteams und der zuständigen EZB-Abteilung ein. Dieses Prozedere kann auch eine Befragung des nominierten Kandidaten beinhalten.26)
Es ist absehbar, dass dieser neue EZB-Aufsichtsansatz nicht ohne Auswirkungen auf die NCAs und damit auf die weniger bedeutenden Institute bleiben wird. Schließlich ist die EZB für die Überwachung der NCAs zuständig. Damit soll sichergestellt werden, dass im SSM auch weniger bedeutende Institute einer angemessenen und harmonisierten Aufsichtstätigkeit unterliegen.
Basel IV?
Die Basel-III-Kapitalstandards haben zu einer deutlichen Verbesserung der Eigenkapitalqualität und -höhe als Puffer für unerwartete Verluste geführt. Die Liquiditätsrisiken sollen über global harmonisierte Vorgaben begrenzt werden. Dem exzessiven Leverage wird mit der Vorgabe einer Verschuldungsgrenze ein Riegel vorgeschoben. Die neuen Projekte des Baseler Ausschusses legen dagegen wieder den Schwerpunkt auf die Eigenkapitalunterlegung von Risiken. Der Baseler Ausschuss hat für die Ermittlung der Eigenkapitalanforderungen für die verschiedenen Risikokategorien (Kreditrisiken einschließlich der Kontrahentenrisiken, Marktrisiken, operationelle Risiken) Standardverfahren oder von der Aufsicht abgenommene bankinterne Verfahren vorgesehen. Mit seinen neuen Projekten will der Baseler Ausschuss den ausufernden Schwankungen der bankeigenen Kalkulation der risikogewichteten Aktiva (RWA) Einhalt gebieten. Damit soll eine bessere Vergleichbarkeit der Kapitalquoten der Institute erreicht werden, was wiederum das Vertrauen in die regulatorischen Kapitalquoten stärken soll.27)
Wichtig ist, dass diese Änderungen alle Institute betreffen werden, egal ob sie die Standardverfahren oder interne Modelle einsetzen. Dies ist der Überlegung geschuldet, dass der Baseler Ausschuss die sogenannten Floor-Regelungen zukünftig nicht mehr an der "Basel-I-Welt" festmachen will. Vielmehr sieht er vor, dass alle Institute ihre RWA nach beiden Verfahren (Standardansatz und interne Verfahren) rechnen müssen und die jeweils höhere Kapitalanforderung zur Anwendung kommen soll.
Im Oktober 2014 hat der Baseler Ausschuss ein Konsultationspapier veröffentlicht, das den neuen Standardansatz für das operationelle Risiko behandelt.28) Bereits deutlich früher (Oktober 2013 und März 2014) sind die Konsultationen für die Standardverfahren bei den Marktpreisrisiken29) sowie beim Kontrahentenrisiko30) gestartet.
Revision des Kreditrisikostandardansatzes
Seit Dezember 2014 Jahres liegt nun auch ein Vorschlag für den neuen Kreditrisikostandardansatz zur Konsultation vor mit einer Kommentierungsfrist bis Ende März 2015.31) Die neuen Vorschläge sollen die Abhängigkeit von externen Ratings vermindern, nationale Ermessenspielräume begrenzen, eine Annäherung von Standardansatz und internem Rating-Ansatz bewirken und zu einer besseren Vergleichbarkeit der Kapitalanforderungen der einzelnen Banken beitragen. Die wesentlichen Neuerungen betreffen folgende Themen, wobei die Eigenkapitalunterlegung für Forderungen an Staaten in dem Vorschlag noch nicht behandelt wird:
1. Reduzierung der Abhängigkeit von den externen Ratings mit der Folge, dass zum Beispiel die Risikogewichte für Banken und Unternehmen - abhängig von bestimmten Risikotreibern (capital adequacy ratio und asset quality ratio bei Banken sowie revenue und leverage bei Unternehmenskrediten) - zwischen 30 und 300 Prozent rangieren.
2. Die Nutzung des 75-Prozent-Risikogewichts für Retail soll weiter eingegrenzt werden.
3. Wohnungsimmobilienkredite sollen in Abhängigkeit vom loan-to-value beziehungsweise von den "debt service coverage ratios" mit Risikogewichten zwischen 25 Prozent und 100 Prozent belegt werden.
4. Die Behandlung der gewerblichen Realkredite ist noch nicht festgelegt: gegebenenfalls 75 Prozent bis 125 Prozent auf der Basis der loan-to-value ratio.
5. Überarbeitung der Kreditrisikominderungstechniken
Über die Überarbeitung der Standardansätze hinaus hat der Baseler Ausschuss sich intensiv mit weiteren Themen auseinandergesetzt.32) Die wesentlichen Ausarbeitungen der letzten Monate sind in der Übersicht zusammengestellt.
Weitere Entwicklungen mit Auswirkungen auf die Kreditwirtschaft
Im Rahmen der Aufarbeitung der Finanzmarktkrise wurde die Wertberichtigungsmethode nach der IFRS-Bilanzierung stark kritisiert. Das bisher anzuwendende sogenannte incurred loss model bewirkt, dass eine Risikovorsorge erst bei Vorliegen eines eingetretenen Ausfallereignisses gebildet wird. Mit der Einführung von IFRS 9 zu den Klassifizierungs- und Bewertungsvorschriften von Vermögenswerten erfolgt die Risikovorsorge zukünftig nach dem expected credit loss model. Das hat zur Folge, dass die Risikovorsorge deutlich früher und auch in höherem Umfang vorzunehmen ist. Die Implementierung der neuen IFRS-9-Regelungen hat erhebliche Implikationen auf die Prozesse und IT-Systeme. Wechselwirkungen mit regulatorischen Anforderungen sind frühzeitig zu adressieren, zum Beispiel bei der vom Geschäftsmodell abhängigen Klassifizierung der Instrumente, beim Wertberichtigungsvergleich oder bei der Bestimmung der signifikanten Erhöhung des Kreditrisikos.
Die Versicherungswirtschaft ist ein wichtiger Geschäftspartner der Kreditinstitute. Ihr steht mit Solvency II ein neues Aufsichtssystem ins Haus. Mit dem Gesetz zur Modernisierung der Finanzaufsicht werden die Vorgaben der Richtlinie 2009/138/EG betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und der Rückversicherungstätigkeit (Solvency II) in deutsches Recht umgesetzt. Kern der Neuregelung sind umfassendere, risikoorientierte Eigenmittelvorschriften für die Versicherungsunternehmen zuzüglich Anforderungen an die Governance und das Risikomanagement.33) Es bleibt abzuwarten, wie sich die Solvency-II-Anforderungen mittel- bis längerfristig auf bestimmte Geschäftsmodelle bei Banken beziehungsweise auf das Verhältnis zwischen den beiden Branchen auswirken werden. Schon seit einiger Zeit suchen und finden Versicherungen im derzeitigen Niedrigzinsumfeld vermehrt alternative Anlagemöglichkeiten in Form von Projektfinanzierungen.
Die Regularien für die Kreditinstitute - insbesondere die Leverage Ratio und die Stabile Refinanzierungsquote (NSFR) - schränken die Vergabe von länger laufenden Krediten bei Banken dagegen stark ein. Das hat die EU nun auf den Plan gerufen, Abhilfe zu schaffen. Zum einen wird die Einrichtung eines lang laufenden Investmentfonds (ELTIF), an dem sich auch Privatpersonen beteiligen können, angeregt. Der neue Fonds soll vor allem in Geschäfte investieren, bei denen langfristig gebundenes Geld benötigt wird. Zum anderen soll den Unternehmen in Europa deutlich mehr Geld über den Kapitalmarkt zur Verfügung gestellt werden. Bis Sommer 2015 will die EU-Kommission konkrete Pläne für eine "Kapitalmarktunion" vorlegen.
Ertragslage und Profitabilität im Blick der EBA
Die EBA betont in ihrem Risikobericht per Dezember 2015, dass die Aufseher sich 2015 angesichts der weiterhin schwierigen Ertragslage der Institute und der nicht ausreichenden Profitabilität intensiv mit den Ertrags- und Refinanzierungsquellen der Banken auseinandersetzen müssen. Diese Überwachung umfasst auch die Nachhaltigkeit des Geschäftsmodells beziehungsweise den Business Mix, den Risikoappetit und die Risikobepreisung, die Managementqualitäten, die strategische Positionierung sowie die Einhaltung der Wohlverhaltensregelungen durch die Institute (Conduct Risk).
Die EBA weist in ihrem Bericht auch darauf hin, dass die in der Bankbranche beobachtbaren Kostensenkungsprogramme nicht dazu führen dürfen, dass den Instituten Expertise in den Bereichen Cyber-Sicherheit, Geldwäscheverhinderung, Interne Revision oder Risikomanagement verloren geht. Der sachgerechte Umgang der Banken mit Reputations- und Conduct-Risiken, Rechtsrisiken und IT-bezogenen Risiken hat für die Aufsicht mittlerweile höchste Priorität. Geschäftsleitung und Aufsichtsrat müssen sich im Hinblick darauf auf eine deutlich intensivere Prüfungstätigkeit der Aufsicht einstellen.
Die der Aufarbeitung der Finanzkrise geschuldete europäische und nationale Regulierungsagenda ist nun weitgehend abgeschlossen, auch wenn im täglichen Geschäft noch viele Konkretisierungen durch die EBA umzusetzen und zu beachten sind. Es ist zudem absehbar, dass die EZB-Aufsicht die eine oder andere Überraschung zum Beispiel in Form von zusätzlichen Datenanforderungen in hoher Qualität bereithält. Die neue EZB-Aufsicht wird die Aufsichtskultur in der Eurozone für alle Institute - nicht nur die bedeutenden - deutlich verändern. Geschäftsleitung und Aufsichtsrat müssen sich darauf einstellen, dass den Geschäftsmodellen und den damit verbundenen Ertrags- und Refinanzierungsquellen eine erhöhte Aufmerksamkeit gewidmet wird. Neben der Frage nach der Angemessenheit der Kapital- und Liquiditätsausstattung inklusive Stessszenarien sind die Geschäftsmodelle und die interne Governance Bestandteile des aufsichtlichen Beurteilungs- und Bewertungsprozesses SREP.
Die intensiven Arbeiten des Baseler Ausschusses an den Standardverfahren zur Messung der Kredit-, Marktpreis- und operationellen Risiken sind der Tatsache geschuldet, dass die auf Basis der internen Modelle der Banken kalkulierten RWA eine erhebliche Schwankungsbreite bei gleichen oder ähnlichen Risiken aufweisen. Mit den neu vorgeschlagenen Verfahren soll das Vertrauen in die Kapitalausstattung der Institute deutlich verbessert werden. Das hat der Baseler Ausschuss in seinem Report an die G20 im November 2014 ausdrücklich ausgeführt. Alle Institute müssen sich frühzeitig und intensiv mit den Vorschlägen beschäftigen, da die Neuerungen nicht nur Prozesse, Systeme und Kontrollen betreffen, sondern vor allem auch merkliche Auswirkungen auf die Kapitalanforderungen und -planungen nach sich ziehen können.
Fußnoten
1) Hiltrud Thelen-Pischke, Wiebke Sawahn: Regulatorische Agenda 2014 für Vorstand und Aufsichtsrat, erschienen in ZfgK 3/2014 (S.10ff.).
2) Zum Thema: Regulatory Blog Beitrag: "Gesetz zur Anpassung von Gesetzen auf dem Gebiet des Finanzmarkts - Finanzmarktanpassungsgesetz" vom 12. August 2014 (http://blogs.pwc.de/regulatory).
3) BaFin-Schreiben vom 30. Dezember 2014 (GZ. BA 53-FR 2105-2014/0014): Gesetz über das Kreditwesen - redaktionelle Fehler bezüglich der Regelungen zu den Verwaltungs- und Aufsichtsorganen § 25d Abs. 4-12 KWG.
4) BaFin-Fachgremium Säule 3: Auslegungsfragen zur länderspezifischen Berichterstattung nach § 26a Absatz 1 Satz 2 KWG.
5) RS 3/2014 (BA) Mindestanforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (MaSan).
6) Delegierte VO (EU) 2015/63 vom 21. Oktober 2014 zur Ergänzung der RL 2014/59/EU im Hinblick auf im Voraus erhobene Beiträge zu Abwicklungsfinanzierungsmechanismen.
7) SRM Verordnung (EU) 806/2014 und DVO (EU) 2015/81.
8) Delegierte VO (EU) Nr. 1187/2014 zur Bestimmung der Gesamtrisikoposition gegenüber einem Kunden oder einer Gruppe verbundener Kunden bei Geschäften mit zugrunde liegenden Vermögenswerten, basierend auf EBA/RTS/2013/07.
9) Zum Ganzen auch Regulatory Blog: "Finaler Standard zur Großkreditdurchschau - Delegierte VO (EU) Nr. 1187/2014" vom 11. November 2014.
10) Vgl. § 64r Abs. 10 KWG (eingefügt durch Gesetz zur Anpassung von Gesetzen auf dem Gebiet des Finanzmarktes).
11) Beschluss der EZB vom 24. Februar 2014 (EZB/ 2014/6).
12) Diskutiert werden u.a. 50000 Euro.
13) Draft Regulation of the European Central Bank on reporting of supervisory financial information (https://www.bankingsupervision.europa.eu/legalframework/publiccons/html/reporting.en.html).
14) Zum Thema auch: Regulatory Blog Beitrag: TLAC und MREL - Zusätzliche Kapitalanforderungen vom 18. Dezember 2014 (http://blogs.pwc.de/regulatory/).
15) RegE eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/49/EU vom 16. April 2014 über Einlagensicherungssysteme (DGSD-Umsetzungsgesetz) (BT Drs 18/3786x/xx/xxx).
16) RL 2014/65/EU vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente sowie zur Änderung der RL 2002/92/EG und 2011/61/EU (Neufassung).
17) Delegierte VO (EU) 2015/62 vom 10. Oktober 2014 zur Änderung der VO (EU) Nr. 575/2013 im Hinblick auf die Verschuldungsquote.
18) Delegierte VO (EU) 2015/61 vom 10. Oktober 2014 zur Ergänzung der VO (EU) Nr. 575/2013 in Bezug auf die Liquiditätsdeckungsanforderung an Kreditinstitute.
19) Einen Überblick über die ITS und RTS bietet die EU unter: http://ec.europa.eu/finance/bank/regcapital/acts/rts/index_en.htm
20) EBA/GL/2014/13.
21) EZB: Leitfaden zur Bankenaufsicht (September 2014) (3.1).
22) VO (EU) Nr. 468/2014 vom 16. April 2014 zur Einrichtung eines Rahmenwerks für die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Zentralbank und den nationalen zuständigen Behörden und den nationalen benannten Behörden innerhalb des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM-Rahmenverordnung) (EZB/2014/17).
23) Basel Committee on Banking Supervision (BCBS 239): Principles for effective risk data aggregation and risk reporting.
24) EZB: Leitfaden zur Bankenaufsicht, September 2014 (4.2ff.).
25) EZB: Leitfaden zur Bankenaufsicht, September 2014 (4.2.5).
26) EZB: Leitfaden zur Bankenaufsicht, September 2014 (4.2.5).
27) BCBS: Reducing excessive variability in banks' regulatory capital ratios - A report to the G20, November 2014.
28) BCBS: Consultative Document - Operational risk - Revisions to the simpler approaches (bcbs 291).
29) BCBS: Consultative Document - Fundamental Review of the trading book: A revised market risk framework (bcbs 265).
30) BCBS: The standardised approach for measuring counterparty credit risk exposures (bcbs 279).
31) BCBS: Consultative Document - Revisions to the Standardised Approach for credit risk (bcbs 307).
32) Eine Zusammenfassung der 2014 veröffentlichten Papiere und einen Ausblick auf die 2015 anstehenden Themen gibt das aktuell veröffentlichte work programme 2015 des BCBS (https://www.bis.org/).
33) Dazu BT-Drucksache: Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen (18/2956 vom 22. Oktober 2014). Die beiden Autorinnen greifen aktuelle regulatorische Themen auch in ihrem Regulatory Blog unter http://blogs.pwc.de/regulatory/ auf.
