"Scheitert der Euro, scheitert Europa." Dieses Dogma bestimmt die deutsche Europapolitik. Die Bundeskanzlerin hat dazu unter anderem erläutert: "Der Euro ist weit mehr als eine Währung. Er ist neben den europäischen Institutionen, die wir geschaffen haben, der stärkste Ausdruck unseres Willens, die Völker Europas wirklich in Gutem und Friedlichem zu vereinen." Diese Zuspitzung überrascht: Die Voraussetzung dafür, dass sich Nationen unter einer Idee vereinigen, ist ein gemeinsamer Wertekanon, der akzeptiert und respektiert wird, welcher die Verfassung dieser Staaten prägt und gelebt wird, nicht aber das ökonomische Konstrukt einer gemeinsamen Währung.
Zusätzlicher Katalysator und Promotor gemeinsamen Wohlstands
Eine solche kann unter bestimmten Voraussetzungen ein zusätzlicher Katalysator und Promotor gemeinsamen Wohlstands sein. Die Bedingungen dafür sind jedoch eine hinreichende Homogenität der Leistungsfähigkeit der beteiligten Volkswirtschaften und eine in den Zielen und Prioritäten akkordierte und gemeinsam getragene Wirtschaftspolitik. Beides muss in einem gemeinsamen Währungsraum gegeben sein, weil eine nationale Währung und damit auch eine nationale Währungspolitik als Kompensation abweichender struktureller Voraussetzungen entfallen.
Die dafür notwendigen Anpassungen wollte man in Europa nicht abwarten. Diese politische Ungeduld schmälerte die Erfolgsaussichten des Vorhabens von Anfang an: Man potenzierte die Heterogenität der Ausgangsbedingungen durch eine forcierte Öffnung der Gemeinschaft auch für solche Staaten, die im Zeitpunkt ihres Beitritts in die Währungsunion erkennbar den ökonomischen Anforderungen des einheitlichen Währungsraums nicht gerecht werden konnten.
Hinzu kam, dass diese Länder nicht bereit waren, einen fast zehn Jahre anhaltenden Zeitraum (2000 bis 2010) niedriger Eurozinsen für die notwendigen Anpassungen zu nutzen, um so innerhalb der Eurozone, aber auch im globalen Maßstab, wettbewerbsfähig zu werden. Man finanzierte mit den niedrigen Eurozinsen Ausgaben, die politisch opportun waren und den strukturellen Ballast verfestigten.
Unheilvolle Verquickung zwischen Bankindustrie und öffentlicher Hand
Die damit einhergehenden Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte offenbarten sich zunehmend in staatlichen Defiziten. Deren Finanzierung durch den Bankensektor führte zu einer unheilvollen Verquickung zwischen Bankindustrie und öffentlicher Hand. Die Politik verbündete sich mit den Banken zur Alimentation einer wenig zukunftsträchtigen Finanzpolitik. Von der Finanzindustrie abhängige Staaten sind aber eine schlechte Voraussetzung für eine konsequente Bankenregulierung und Bankordnungspolitik, denn die "Sünder" kooperieren mit den "Sündern". Zwar ist 2014 - gewissermaßen als Pendant zur Fiskalunion - das Gerüst einer Europäischen Bankenunion auf den Weg gebracht worden. Es ist aber zu befürchten, dass es diesem Ordnungsrahmen eben so ergeht wie dem im Jahr 2012 initiierten Fiskalpakt: Man setzt Regeln, an die man sich im Weiteren aber nicht gebunden fühlt.
In der Fiskalunion erhalten die Defizitsünder Italien, Belgien und Frankreich laufend Aufschub, eine aktionistische Politik hat längst Vertrags- und Regeltreue ersetzt. Ähnlich kann es bei der Bankenunion werden. Es bleibt abzuwarten, inwieweit deren Regelwerk tatsächlich von seinen Schöpfern akzeptiert wird. Diese Frage stellt sich insbesondere im Hinblick auf die Verteilung von Chancen und Risiken in der Bankindustrie. Es geht um die Haftung von Eigentümern und Gläubigern bei Schieflagen. Diese - und nicht der Steuerzahler - sollen künftig für die Restrukturierung und Abwicklung von Kreditinstituten eintreten.
Vielzahl von Ausnahmetatbeständen
Die versprochene Lastverteilung steht jedoch in der Gefahr, sich im Einzelfall als brüchig zu erweisen: Eine Vielzahl von Ausnahmetatbeständen lädt dazu ein, die entsprechenden Verpflichtungen von Eigentümern und Gläubigern zu sozialisieren, wenn Kreditinstitute vom Markt genommen werden müssen. Wie bei der Fiskalunion ist auch in das Regelwerk der Bankenunion durch eine Vielzahl von Ausnahmetatbeständen eine vorauseilende Permissivität eingebaut.
Tatsächlich ist bislang die Sozialisierung wirtschaftlicher Traglasten der kleinste gemeinsame Nenner der Gemeinschaft. Der Verfassungsrechtler Paul Kirchhof (Deutschland im Schuldensog, München 2012, Seite 87) weist zu Recht darauf hin, dass Stabilität stets Rückkehr zum Recht meint. Dies ist aber nicht der europäische Konsens. Befangenen in aktionistischer Politik hofft man vielmehr, dass nach einigen grundsätzlichen Festlegungen sich die zur Umsetzung notwendigen Präzisierungen später finden. Die politischen Entscheidungen werden zunächst durch Rückgriff auf Bonitäts- und Finanzierungspotenziale anderer Mitgliedsstaaten hinausgeschoben. Der damit installierte faktische europäische Finanzausgleich ist im Kern ein Nord-Süd-Ausgleich. Die wirtschaftliche Belastungsfähigkeit der Geberländer (Deutschland, Niederlande, Österreich, Finnland) wird (noch) durch ein gutes Rating dieser Länder gestützt, von denen allerdings nur noch Deutschland ein AAA-Rating aufweist.
Strukturelle Diskrepanzen der europäischen Wirtschaft
Das Gesamtbild erfordert allerdings auch Differenzierung: Irland, Portugal und Spanien haben in den zurückliegenden Jahren beachtliche, zum Teil auch erfolgreiche Anstrengungen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ihrer Volkswirtschaften auf den Weg gebracht. Leider ist durch die Fehler und Versäumnisse der Vergangenheit die Latte für den Erfolg dieser Mühen außergewöhnlich hoch. Aufs Ganze gesehen müssen die Südländer und Frankreich (Irland hat den Turnaround geschafft) ein allgemeines Kostenniveau, dass aus Löhnen, Renten, Sozialleistungen resultiert, um 20 bis 30 Prozent senken, um im europäischen und im globalen Wettbewerb wieder preislich mithalten zu können.
Und selbst dort, wo ein Teil des Weges bereits bewältigt ist, sind die Herausforderungen an die noch notwendigen Anpassungen der Produktivität beachtlich - bei zunehmenden sozialen Schleifspuren und wachsenden innenpolitischen Spannungen. Die hohe Jugendarbeitslosigkeit sowie zunehmende soziale Polarisierung führen in den Südländern und in Frankreich zu einer Situation, bei der der einzelne die Verheißung und den Wert einer europäischen Idee nicht mehr zu erkennen vermag. Dies ist der Nährboden für radikale und nationale Leitbilder.
Der Versuch, die strukturellen Diskrepanzen der europäischen Wirtschaft mit Geld zu planieren ist untauglich. Seit nahezu fünf Jahren, genau seit dem 10. Mai 2010, versucht die EZB, "Zeit einzukaufen", ohne dass diese bislang wirklich genutzt wurde. Auch der jüngste "Schuss mit der Bazooka", mit dem insgesamt 1,1 Billionen Euro in die Märkte geschleust werden sollen, wird die notwendigen Reformen weder initiieren oder gar beschleunigen. Die Frankfurter Euro-Hüter wissen selbst, dass diese Mittel für Zwecke der Strukturpolitik wenig tauglich sind. Deshalb camouflieren sie die Aktion mit einer Deflationsgefahr und mit einer notwendigen Stimulierung der Realwirtschaft durch eine höhere Kreditvergabe-Bereitschaft der europäischen Banken.
Beide Motive überzeugen nicht: Zum einen kann von einer Deflationierung mit Blick auf die akute Preisentwicklung im Euroraum nicht die Rede sein. Zum anderen ist der Zugang zum Unternehmenskredit und dessen Nutzung deshalb schwach, weil einerseits sich die Banken auf das risikolose Staatsfinanzierungsgeschäft konzentrieren, andererseits sind die Rahmenbedingungen für Investoren in den Südländern und in Frankreich wenig einladend.
Das verabreichte Placebo hat aber beachtliche Risiken und Nebenwirkungen: Die Niedrigzinspolitik erleichtert auch wesentlich eine defizitäre Finanzpolitik, stützt Banken ohne tragfähiges Geschäftsmodell, führt zu Blasen in den Vermögenswerten und setzt die Steuerungsfunktion des Zinses außer Kraft. Vor allem: Sie legt einen sozialpolitischen Sprengsatz, weil sie die private Vorsorge faktisch ins Leere laufen lässt. Keine europäische Institution kann Maßnahmen mit derartiger Wirkungsmächtigkeit ohne parlamentarische Legitimation und Kontrolle auf den Weg bringen. Die Unabhängigkeit der EZB, die sich nur aus der Verantwortung für die Preisniveaustabilität rechtfertigt, ist zum Einfallstor autonomer wirtschaftspolitischer Omnipotenz geworden.
Griechenland - eine Zerreißprobe
Alle genannten Entwicklungslinien und deren Konsequenzen verdichten und potenzieren sich in der politischen und wirtschaftlichen Situation Griechenlands. Das wirtschaftlich schwächste und innenpolitisch fragilste Land der Gemeinschaft stellt Europa vor eine Zerreißprobe, weil es das Selbstverständnis und die Solidarität innerhalb der Gemeinschaft aufs Äußerste strapaziert. Diejenigen Länder, die unter größten Kraftanstrengungen die notwendigen Anpassungen gemeistert haben, werden nicht akzeptieren, dass der griechische Buchungssatz "Erkenne dich selbst und belaste andere." das einzige und aktuell zentrale Movens der europäischen Integration sein soll. Das Beispiel Griechenland verdeutlicht, dass das Integrationskonzept des Ausgleichs unterschiedlicher Interessen durch ausgetüftelte Kompromisse des Gebens und des Nehmens seine Grenzen erreicht hat.
Die Europäische Union ist an einem Wendepunkt. Dies sollte Anlass sein, neu nachzudenken. Trotz - oder vielleicht auch wegen - der umtriebigen Geschäftigkeit der Brüsseler Institutionen fällt es dem Bürger zunehmend schwer, das Ziel der europäischen Reise zu erkennen und zu akzeptieren. Im Gegenteil, mit den Anpassungslasten, die auch den Einzelnen treffen, wächst der Zweifel am Nutzen der Integration. Es bilden sich in Europa politische Formationen, welche die Rückkehr ins Nationale predigen und dafür offensichtlich auch einen Resonanzboden finden. Der Euro ist nicht der Katalysator, er ist zum Sprengsatz der europäischen Idee geworden.
Angesichts der Dogmatisierung des Themas in der üblichen Verengung auf Political Correctness wird ein solcher Befund schnell als Ausdruck eines generellen Zweifels an der europäischen Idee diskreditiert. Das Attribut "alternativlos" prägt zunehmend die politische Diskussion auch zu diesem Thema anstatt sie zu öffnen und zu gestalten. Es fällt offensichtlich schwer nachzuvollziehen, dass gerade im Interesse einer weiteren Integration geprüft werden sollte, welche Optionen bestehen, um die europäische Idee schrittweise dauerhaft abzusichern, bevor sie innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft vollends in Misskredit gerät. Die multipolare Welt wartet nicht auf Europa.
Prioritäten setzen
Das führt zu der Frage: Was sollte geschehen? Sie sollte nicht gleich mit der lapidaren Antwort beiseitegeschoben werden, alles sei politisch schwierig, rechtlich kompliziert und werde teuer werden. Dies wird nicht bestritten und soll nicht ausgeblendet werden. Angesichts des Einstimmigkeitserfordernisses bei Änderungen der europäischen Verträge (Primärrecht) sind Integrationsfortschritte im Wesentlichen nur durch den Rückgriff auf europäisches Sekundärrecht (Einzelverträge im Rahmen des Primärrechts) möglich. Aber die Behauptung, zum bisherigen Agieren gebe es keine Alternative, ist erst dann gerechtfertigt, wenn man verschiedene Optionen durchdekliniert und bewertet hat. Das künftige Handeln sollte kurz-, mittel- und langfristig gestuft sein und es sollte sich nicht durch Vollständigkeit überfordern. Auch deshalb sollte es Prioritäten setzen.
Rascher Handlungs- und Gestaltungsbedarf besteht bei Griechenland und in der Verfasstheit der EZB. Die Mitgliedschaft Griechenlands in der Eurozone sollte suspendiert werden, verbunden mit der Option, nach erfolgter Restrukturierung seiner Wirtschaft und Gesellschaft dem gemeinsamen Währungsraum wieder beitreten zu können. Die Schuldendienstfähigkeit sollte durch einen Schuldenschnitt, gegebenenfalls durch eine komplette Entschuldung, wiederhergestellt werden. Die Entschuldung sollte mit der Auflage verbunden werden, die damit im griechischen Haushalt frei werdenden Mittel gegebenenfalls zur Rekapitalisierung der griechischen Banken einzusetzen.
Anders als 2011/2012 würde ein solcher Schritt den internationalen Bankenapparat nicht destabilisieren: Seit Längerem ist antizipiert, dass das Geld verloren ist. Neue Hilfen sollten strikt nicht an beabsichtigte, sondern tatsächlich initiierte Strukturreformen gekoppelt werden. Ein derart konditionierter Beistandswille würde verdeutlichen, dass Griechenland zwar temporär nicht Partner in der Währungsunion, aber weiterhin Mitglied der Europäischen Union ist. Sein Status wäre vergleichbar jenem anderer Mitglieder, wie zum Beispiel Polen und Großbritannien. Eine grundsätzliche neue Qualität in der Statik des europäischen Hauses wäre damit also nicht verbunden.
Weiterhin ist eine zügige Revision des Selbstverständnisses und der Aufgabenstellung der EZB notwendig. Dies wird nur mit einer anderen Stimmgewichtung in deren Organen durchzusetzen sein. Die Korrektur sollte sich wie bei den anderen EU-Institutionen stärker an den nationalen Einlagequoten orientieren. Das Prinzip "ein Land - eine Stimme" unterläuft die notwendige Symmetrie zwischen Verantwortung und Haftung. Neben diesen institutionellen Korrekturen sollten im Regelwerk der EZB jedwede Verantwortung für Solvenzprobleme von Staaten und Banken sowie eine Gemeinschaftshaftung für staatliche Solvenzrisiken über die Bilanz der EZB ausgeschlossen werden.
Kurzfristig ist schließlich auch das sogenannte "Juncker'sche Investitionsprogramm" zu konkretisieren, und zwar für solche Projekte, die tatsächlich geeignet sind, die Infrastruktur der EU zukunftsfähig zu gestalten, vornehmlich im Bereich der Energie und des Netzausbaus. Bislang ist dazu wenig erkennbar. Das Problem ist nicht die Mobilisierung privater Mittel, dafür sind die internationalen Finanzmärkte ergiebig. Notwendig sind durchgeplante Projekte als Grundlage für Investitionsentscheidungen.
Ordnungsrahmen der europäischen Währungsunion stärken
Auf mittlere Sicht geht es darum, den Ordnungsrahmen der europäischen Währungsunion zu stärken. Die Deutsche Bundesbank hat vor kurzem (Monatsbericht März 2015) dazu konkrete Vorschläge unterbreitet. Diese zielen darauf, ohne Änderungen des europäischen Primärrechts den bestehenden Rahmen widerstandsfähiger zu machen. Diese Vorschläge sollen hier nicht im Einzelnen vorgestellt werden, wenige Stichworte mögen genügen: Für die Finanzpolitik zielen die Vorschläge im Wesentlichen auf:
- eine Neufassung der Fiskalregeln, um diese deutlich einfacher und transparenter zu gestalten;
- auf die Schaffung einer unabhängigen, das heißt von der Kommission getrennten, Fiskalbehörde, welche allein auf die Bewertung der Haushalte im Hinblick auf die Fiskalregeln verpflichtet ist;
- die Schaffung eines Rechtsrahmens für eine geregelte staatliche Insolvenz - als Ultima Ratio der fiskalischen Disziplinierung und Basis für Haushaltsrestrukturierungen.
Für die Währungspolitik sind insbesondere zwei Empfehlungen bemerkenswert: - Aufhebung des regulatorischen Privilegs für Staatskredite durch die Pflicht zu deren Unterlegung mit Eigenkapital und Einbeziehung in die Großkreditregelung der Bankbilanzen;
- Stärkung der wirtschaftlichen Widerstandskraft der Banken durch erhöhte Eigenkapitalanforderungen.
Weitere Schritte zur Vollendung des Binnenmarktes
Die Bundesbank hat diese Vorschläge sehr detailliert ausgearbeitet sowie begründet und sie hat das Zusammenspiel dieser Maßnahmen erläutert. Es fehlt also nicht an der Blaupause. Es wird hoffentlich auch nicht am politischen Willen fehlen, diesen Ratschlägen zu folgen. Mit einem solchen Schritt könnte innerhalb des bestehenden europäischen Rechtsrahmens die Voraussetzungen für eine wesentlich stabilere Währungsunion geschaffen werden.
Neben der Fiskal- und Währungspolitik sollten mittelfristig weitere Schritte zur Vollendung des Binnenmarktes Priorität haben: der Ordnungsrahmen für einen gemeinsamen europäischen Arbeitsmarkt, einschließlich eines harmonisierten Systems der europäischen Altersversorgung, sollte finalisiert werden. In der Steuerpolitik sollten sich die weiteren Schritte auf eine umfassende, mit den internationalen Regelwerken abgestimmte Belastung von Kapitaleinkünften konzentrieren, ebenso wie auf die Harmonisierung der Körperschaftsteuer, insbesondere was deren Bemessungsgrundlage betrifft. Zu diesem Programm gehört auch die Beseitigung faktischer europäischer Steueroasen in der Unternehmensbesteuerung. Im Bereich der Außenbeziehungen der Gemeinschaften ist - unabhängig von der aktuell notwendigen gemeinschaftlichen Hilfe - ein Rahmenwerk für eine europäische Flüchtlings- und Integrationspolitik überfällig. Ein solcher Ansatz liegt aus vielerlei Gründen im politischen, sozialen und wirtschaftlichen Interesse der Gemeinschaft.
Auf mittlere Sicht bedarf es auch eines Kurswechsels bei der Gestaltung des Haushalts der Gemeinschaft selbst. Dabei geht es um Konsolidierung nicht als Ausdruck eines bloßen Sparwillens, sondern als Zeichen dafür, dass das europäische Budget zukunftsfähig umstrukturiert und die Belastungen der Zukunft eingeschränkt werden. Mit der Gemeinschaftsaufgabe, dem Strukturfonds und mit dem Kohäsionsfonds stehen Instrumente für Wachstumsimpulse in den südeuropäischen Ländern zur Verfügung. Es kann nicht darum gehen, bei der Zuordnung der Mittel alte Besitzstände zu zementieren, die immer wieder eingeforderte europäische Solidarität muss auch haushaltspolitisch umgesetzt werden.
Würde diese Agenda umgesetzt, wäre eine Basis geschaffen, um längerfristig eine weitergehende Dimension anzugehen: den bisherigen Staatenbund zum föderativen Bundesstaat fortzuentwickeln. Auch hier sollte man den Ansatz nicht überfordern, sondern Schritt für Schritt vorgehen: Einige europäische Kernländer könnten mit der Übertragung einzelner nationaler Kompetenzen vorangehen, die sie europäisch bündeln und subsidiär praktizieren. Die damit verbundene Erhöhung des politischen und wirtschaftlichen Standings wäre ein Anreiz für andere EU-Länder, dieser Formation auf Dauer und irreversibel beizutreten. Das wäre zwar ein "Europa der zwei Geschwindigkeiten", aber wenigstens kein "Europa des Stillstands".
Kein monetäres, sondern ein politisches Problem
Die genannte Schrittfolge ist zukunftsträchtiger als der Versuch, die europäische Idee - wie bislang - mit Geld zu retten. Europa hat kein monetäres, sondern ein politisches Problem. Die Politik hat sich dem Dogma "fällt der Euro, fällt Europa" unterworfen. Richtig ist vielmehr, dass die ökonomischen Grundlagen der europäischen Idee fallen werden, wenn man den Versuch fortsetzt, die Gemeinschaft mit Geld zu retten.
Der ehemalige Präsident der EU-Kommission und überzeugte Europäer Jacques Delors schreibt in seinen Erinnerungen (2004, Seite 526): "Die Europäer müssen sich auf drei große Baustellen bewähren: Sie müssen ihre wirtschaftliche und soziale Effektivität und ihre Glaubwürdigkeit sichern, ein Europa errichten, das Einfluss in der Welt hat und sie müssen sich zu diesem Zweck mit Institutionen versehen, die Entscheidungen und Handeln beschleunigen." Damit würde auch der Euro als gemeinsame Währung eine dauerhafte Zukunft haben.