Bis 2050 will die EU Klimaneutralität erreichen. Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen um mindestens 55 Prozent gegenüber 1990 gesunken sein. Das sind die ambitionierten Ziele der EU-Kommission im Rahmen ihres europäischen grünen Deals. Um diese zu erreichen, braucht es nach Auffassung der Kommission auch die breite Unterstützung des europäischen Finanzsektors.
Sie hat daher bereits 2018 und nun im Sommer 2021 Aktionspläne unter dem Schlagwort Sustainable Finance vorgelegt, in denen sie jeweils einen bunten Strauß an Maßnahmen präsentierte, um die Finanzwirtschaft nachhaltiger auszurichten und Anreize dafür zu schaffen, dass künftig mehr Kapital in nachhaltige Investitionen fließt.
Zentraler Anker der Sustainable-Finance-Strategie der EU-Kommission ist die am 12. Juli 2020 in Kraft getretene EU-Verordnung zur grünen Taxonomie, deren genaue Ausgestaltung in den vergangenen Monaten für hitzige Debatten gesorgt hat. Die Verordnung legt die Kriterien fest, anhand derer bestimmt werden soll, ob eine wirtschaftliche Tätigkeit als "ökologisch nachhaltig" gelten kann. Dazu muss eine Tätigkeit "wesentlich" zu mindestens einem von sechs Umweltzielen, zum Beispiel Klimaschutz, beitragen und darf keines dieser sechs Umweltziele "erheblich" beeinträchtigen.
Die technischen Bewertungskriterien zur Einstufung der wirtschaftlichen Tätigkeiten legt die Kommission in delegierten Rechtsakten selbst fest und hat dies Anfang Juni 2021 zumindest für die beiden Umweltziele "Klimaschutz" sowie "Anpassung an den Klimawandel" bereits getan ("Klimataxonomie"). Die Klimataxonomie soll ab dem 1. Januar 2022 Anwendung finden. Sie erfasste jedoch noch nicht alle zentralen wirtschaftlichen Tätigkeiten und war somit unvollständig. Insbesondere bezüglich der Einstufung der Atomkraft sowie von Erdgastechnologien gab es offenen Streit unter den EU-Mitgliedsstaaten und die Kommission tat sich lange Zeit schwer, hier einen Kompromiss herbeizuführen.
Irrglaube objektives Nachhaltigkeitsverständnis
Aber wo liegt der Mehrwert der Etablierung eines Klassifizierungssystems für ökologisch nachhaltige Tätigkeiten? Befürworter reklamieren, dass die grüne Taxonomie zu einem einheitlicheren Nachhaltigkeitsverständnis beitragen und Investoren Orientierung bei der nachhaltigen Kapitalanlage bieten kann. Auch Greenwashing-Risiken könnten reduziert werden. Diese Sichtweise hat jedoch mehrere Schwächen, denn es ist ein Irrglaube zu denken, dass es ein objektives und einheitliches Verständnis von "Nachhaltigkeit" gibt und überhaupt geben kann. Egal welche Tätigkeiten die Kommission als "nachhaltig" einstuft: Es wird immer Akteure geben, die mit einer Zuordnung nicht oder nur teilweise einverstanden sein werden.
Für Atomkraftgegner ist eine Aufnahme in die Taxonomie beispielsweise pures Greenwashing, während die Befürworter der Nuklearenergie eine Hereinnahme zumeist ausdrücklich begrüßen. Diese unterschiedlichen Sichtweisen sind völlig legitim, können aber von einem starren Klassifizierungssystem wie der grünen Taxonomie nicht adäquat abgebildet werden. Dies wiegt umso schwerer, als die Taxonomie faktisch keinen Raum mehr für andere Einschätzungen lässt und von Marktakteuren entwickelte Klassifizierungssysteme, die eine andere Sichtweise aufzeigen könnten, faktisch verdrängt werden.
Schaffung zusätzlicher Kriterien
Dabei wäre ein solcher Wettbewerb der Taxonomien absolut geboten, um eine Monopolisierung des Nachhaltigkeitsverständnisses zu verhindern. Zudem haben die vergangenen Wochen und Monate gezeigt, dass zumeist auch industriepolitische Interessen der einzelnen Mitgliedsstaaten der EU eine entscheidende Rolle bei der genauen Ausbuchstabierung der Taxonomie hatten, was Zweifel an ihrer Glaubwürdigkeit weckt. Grundsätzlich gilt: Es ist sachgerecht, "nachhaltige" Aktivitäten anhand unterschiedlicher Kriterien zu klassifizieren und im Falle von Konflikten etwa zwischen verschiedenen Umweltzielen eine differenzierte Gewichtung vorzunehmen. Es gibt also faktisch keine Notwendigkeit für eine hoheitlich festgelegte grüne Taxonomie der EU.
Nun ist es so, dass auch mit der vorläufigen Finalisierung der Klimataxonomie das Projekt grüne Taxonomie noch nicht am Ziel ist. Denn nach der "Klimataxonomie" will die Kommission insbesondere noch technische Bewertungskriterien für die vier weiteren Umweltziele festlegen. Deren Vorlage ist für das erste Halbjahr 2022 vorgesehen und sie sollen 2023 Anwendung finden. Dieser Schritt ist in der Verordnung zur grünen Taxonomie bereits vorgezeichnet und nur konsequent, denn der Schutz der Umwelt hört ja nicht beim Klima auf. Die zusätzlichen Kriterien machen die grüne Taxonomie jedoch noch komplexer und bergen die Gefahr, dass es zu weiteren, nur schwer auflösbaren Zielkonflikten zwischen den verschiedenen Umweltzielen kommen wird.
Zielkonflikte vorprogrammiert
Wenn die Kommission in einem nächsten Schritt, wie in ihrer aktuellen Strategie zur nachhaltigen Finanzierung angekündigt, auch noch eine "soziale Taxonomie" entwickelt, um neben der ökologischen zusätzlich die soziale und die Governance betreffende Dimension abzudecken - im Sinne eines weiten ESG-Nachhaltigkeitsverständnisses - sind zusätzliche Zielkonflikte praktisch vorprogrammiert.
Dieses soziale Klassifizierungssystem soll "Sozialinvestitionen" unterstützen, also Investitionen, "die sich in sozialer Hinsicht positiv auswirken und die Menschenrechte fördern". Es ist zwar noch Zukunftsmusik und noch ist nicht klar, wann die Kommission hier Nägel mit Köpfen macht. Jedoch hat ein Expertengremium der Kommission bereits am 12. Juli 2021 erste Entwürfe für eine soziale Taxonomie vorgelegt und die Kommission hat für Ende 2021 einen Bericht angekündigt.
Die verschiedenen Taxonomien sind zwar das Herzstück der EU-Strategie zur nachhaltigen Finanzierung. Sie sind jedoch beileibe nicht die einzigen Maßnahmen. Neben neuen nachhaltigkeitsbezogenen Offenlegungspflichten im Finanzsektor, verschärften Nachhaltigkeitsberichterstattungspflichten für zahlreiche Unternehmen, sowie der Einführung von einheitlichen Mindeststandards für zwei Klima-Benchmarks, plant die Kommission die Etablierung zahlreicher neuer Standards und Gütesiegel.
Damit sollen Unternehmen, Emittenten und Investoren dabei unterstützt werden, auf eine nachhaltigere Wirtschaftsweise umzustellen. Zudem sollen damit die Risiken für Greenwashing gesenkt werden. So will sie etwa einen EU-Standard für grüne Anleihen (EU GBS) etablieren und hat dazu im Juli 2021 bereits einen Vorschlag präsentiert. Emittenten, die auf ihn zurückgreifen wollen - seine Nutzung ist freiwillig - müssen dabei die mobilisierten Mittel vollständig für Investitionsprojekte einsetzen, die mit den Vorgaben der grünen Taxonomie kompatibel sind.
Weitere Standards und Gütesiegel sollen folgen. So will die Kommission unter anderem bereits 2022 das EU-Umweltzeichen auf grüne Finanzprodukte für Privatkunden ausdehnen und Labels für Übergangs- ("transition bonds") und Nachhaltigkeitsanleihen ("sustainabilitylinked bonds") schaffen. Bis 2023 will sie die Einführung eines allgemeinen Rahmens für Gütesiegel für nachhaltige Finanzinstrumente prüfen. Bei all diesen Schritten sind zwei Aspekte zentral: Erstens sollte die Nutzung der zahlreichen neuen EU-Standards und Labels nicht verpflichtend sein. Denn nur so wird sichergestellt, dass auch bestehende Marktstandards, die breite Akzeptanz finden, nicht ohne Not verdrängt werden und ein Wettbewerb um den besten Standard gewährleistet bleibt. In diesem Sinne ist die freiwillige Ausgestaltung des EU GBS zu begrüßen. Zweitens erscheint ein Eingreifen des Staates nur dann gerechtfertigt, sofern private Standards und Gütesiegel aufsichtsrechtliche oder regulatorische Bedenken aufwerfen. Dies sollte die Kommission nun jeweils prüfen, bevor sie tatsächlich zur Tat schreitet.
Eine breit diskutierte Maßnahme der Sustainable-Finance-Agenda ist ferner die mögliche günstigere aufsichtsrechtliche Behandlung von Risikopositionen von Banken und Versicherungen in Zusammenhang mit Vermögenswerten und Tätigkeiten, die ESG-Ziele verfolgen ("grüner Unterstützungsfaktor") oder auch eine nachteilige Berücksichtigung als nicht nachhaltig betrachteter Aktivitäten ("brauner Bestrafungsfaktor").
Grüner Unterstützungsfaktor als Risiko?
Hierzu sollen die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) und die Europäische Versicherungsaufsichtsbehörde (EIOPA) bis 2023 jeweils Berichte vorlegen. Auch wenn die bisherige Evidenz nicht für eine (pauschale) Bevorzugung grüner Tätigkeiten spricht, wird deutlich, dass sich die EU-Kommission diese letztlich wünscht, auch um Anreize für Banken und Versicherungen zu schaffen, vermehrt Kapital in nachhaltige Investitionsprojekte zu leiten. Eine differenzierte aufsichtsrechtliche Behandlung wäre jedoch nur dann akzeptabel, wenn nachhaltige Investitionen als tatsächlich weniger riskant eingestuft würden als nicht nachhaltige. Ansonsten bergen ein grüner Unterstützungsfaktor beziehungsweise ein brauner Bestrafungsfaktor mehrere Gefahren. Zum einen würde die damit einhergehende Aufweichung des risikobasierten Regulierungsansatzes die Risiken für die Finanzmarktstabilität erhöhen und zum anderen sind "grüne" Blasenbildungen dann kaum noch zu vermeiden. Beides gilt es jedoch zu verhindern.
Ähnliche Risiken drohen bei der künftigen Regulierung bestimmter Kredite und Hypotheken, denen die Kommission einen grünen Anstrich verpassen will. So soll die EBA bis zum 2. Quartal 2022 eine Definition grüner Privatkundenkredite sowie grüner Hypotheken entwickeln und Wege aufzeigen, wie diese vermehrt genutzt und gefördert werden könnten. Im Rahmen der für Ende 2022 angekündigten Überarbeitung der Richtlinie über Wohnimmobilienkreditverträge denkt die Kommission zudem aufgrund des hohen Energieverbrauchs von Gebäuden und deren bedeutenden Anteil an den Treibhausgasemissionen über eine gezielte Förderung energieeffizienter Hypotheken nach.
Dies könnte etwa über günstigere regulatorische Behandlung von Hypotheken geschehen, die bestimmte "grüne" Voraussetzungen erfüllen und hierfür ein Gütesiegel erhalten haben. Auch hier ist Vorsicht geboten: Ob grüne beziehungsweise energieeffiziente Kredite und Hypotheken tatsächlich weniger Risiken bergen, ist derzeit nicht belegt. Daher könnte auch hier eine fehlgeleitete Regulierung, die die tatsächlichen Risiken der Kredite und Hypotheken nicht adäquat abbildet, die Finanzmarktstabilität beeinträchtigen und Blasenbildungen begünstigen.
Stärker Versicherungsschutz gegen Klimarisiken
Auch im Versicherungssektor will die Kommission einige Weichen neu justieren, da die Häufigkeit und Schwere von Naturkatastrophen deutlich zunimmt und der Klimawandel bereits heute zu wirtschaftlichen Schäden von jährlich 12 Milliarden Euro in der EU führt. Oft ist es jedoch der Steuerzahler, der für einen Großteil der Schäden aufkommen muss, da viele Bürger nur unzureichend gegen Klimarisiken und Naturkatastrophen über Versicherungspolicen abgesichert sind. Die Kommission betont daher die Notwendigkeit zur Schließung der bestehenden "Versicherungslücke". Sie will deshalb in einem ersten Schritt, dass die EIOPA bis Mitte 2022 ein Dashboard zu Naturkatastrophen entwickelt, dass die existierenden Versicherungslücken in den Mitgliedsstaaten aufzeigt.
In einem zweiten Schritt will sie, im Rahmen eines "Dialogs über Klimaresilienz", gegebenenfalls Empfehlungen zur Schließung der Versicherungslücken abgeben. Beide Schritte sind absolut nachvollziehbar. Es ist richtig, dass die Kommission auf einen umfassenderen Versicherungsschutz der Bevölkerung angesichts der prognostizierten Zunahme von Naturkatastrophen drängt. Denn wenn bei jeder neuen Naturkatastrophe der Staat einspringt, sind damit massive Fehlanreize ("moral hazard") verbunden. Bürger verzichten auf Versicherungsschutz und siedeln sich beispielsweise weiter in katastrophengefährdeten Gebieten an.
Bei ihrem Klimaresilienz-Dialog gilt es daher, zwei Aspekte besonders hervorzuheben. Erstens sollte der Vorteil risikobasierter Versicherungstarife herausgestellt werden, da nur von diesen die nötigen Anreize ausgehen, Schäden effizient zu vermeiden. Und zweitens sollte die Kommission nicht auf eine allgemeine Versicherungspflicht mit Einheitsprämien drängen.
Diese würde zwar den Staat als Retter in der Not entlasten und dem bisher nur unzureichenden Risikobewusstsein vieler Bürger entgegenwirken. Einheitsprämien sorgen jedoch für eine überdurchschnittliche Belastung derjenigen Bürger, die in Niedrigrisikogebieten leben. Anreize zur Risikoprävention würden damit ebenfalls über Bord geworfen.
Im Rahmen ihrer Sustainable-Finance-Strategie hat die EU-Kommission zahlreiche Regulierungsvorhaben beschlossen und viele weitere Schritte angekündigt. Nicht auf alle konnte in diesem Beitrag detailliert eingegangen werden. Die Maßnahmen der Kommission zeugen aber stark davon, den Finanzsektor in die Mitverantwortung für einen Übergang zu einer nachhaltigeren EU zu nehmen. Dass die Branche dazu einen Beitrag leisten kann und muss, ist wohl unbestritten. Die oft dirigistischen und teils sehr bürokratischen neuen Vorgaben für den Finanzsektor sind jedoch nicht immer zielführend. Regelmäßig wäre eine direkte Regulierung nicht nachhaltiger Wirtschaftssektoren einer indirekten Regulierung über den Finanzsektor vorzuziehen. Auch das Potenzial des EU-Emissionshandelssystems als marktwirtschaftliches Instrument und Eckpfeiler einer effizienten europäischen Klimaschutzpolitik wird bei Weitem noch nicht ausgeschöpft.
Fußnoten
1) EU-Kommission, COM(2021) 550, Mitteilung vom 14. Juli 2021: "Fit für 55": auf dem Weg zur Klimaneutralität - Umsetzung des EU-Klimaziels für 2030.
2) EU-Kommission, COM(2018) 97, Mitteilung vom 8. März 2018: Aktionsplan: Finanzierung nachhaltigen Wachstums; s. auch Van Roosebeke und Eckhardt (2018), Nachhaltige Finanzwirtschaft, cepAnalyse Nr. 32/2018.
3) EU Kommission, COM(2021) 390, Mitteilung vom 6. Juli 2021: Strategie zur Finanzierung des Übergangs zu einer nachhaltigen Wirtschaft.
4) Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2020 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger Investitionen und zur Änderung der Verordnung (EU) 2019/2088.
5) Ebd. Artikel 3.
6) Ebd. Artikel 10-15.
7) EU Kommission, C(2021) 2800, Delegierte Verordnung (EU) .../... der Kommission vom 4. Juni 2021 zur Ergänzung der Verordnung (EU) 2020/852 des Europäischen Parlaments und des Rates durch Festlegung der technischen Bewertungskriterien, anhand deren bestimmt wird, unter welchen Bedingungen davon auszugehen ist, dass eine Wirtschaftstätigkeit einen wesentlichen Beitrag zum Klimaschutz oder zur Anpassung an den Klimawandel leistet, und anhand deren bestimmt wird, ob diese Wirtschaftstätigkeit erhebliche Beeinträchtigungen eines der übrigen Umweltziele vermeidet.
8) Ebd. Artikel 3.
9) Der Rechtsakt deckt nur die Wirtschaftstätigkeiten von ca. 40% der börsennotierten Unternehmen in der EU ab, die zu Sektoren gehören, die knapp 80% der direkten Treibhausgasemissionen in Europa verursachen [EU Kommission, COM(2021) 188, Mitteilung vom 21. April 2021: Taxonomie, Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen, Nachhaltigkeitspräferenzen und treuhänderische Pflichten: Finanzielle Mittel in Richtung des europäischen Grünen Deals lenken, S. 1 und 2].
10) So haben sich beispielsweise Frankreich, Bulgarien, Kroatien, Tschechien, Finnland, Ungarn, Polen, die Slowakei, Slowenien und Rumänien für und Deutschland, Österreich, Dänemark, Luxemburg sowie Spanien gegen die Aufnahme der Atomkraft in die grüne Taxonomie ausgesprochen.
11) Die Klimataxonomie ist, wie auch die Taxonomien zu den anderen Umweltzielen, als "dynamisches Dokument" zu begreifen, das in Zukunft, etwa aufgrund neuer technologischer Entwicklungen, laufend fortgeschrieben und aktualisiert wird [EU Kommission, COM(2021) 188, S. 8].
12) Das sind (1) die nachhaltige Nutzung und Schutz von Wasser- und Meeresressourcen, (2) der Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft, (3) die Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung und (4) der Schutz und die Wiederherstellung der Biodiversität und der Ökosysteme.
13) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 7.
14) Ebd. S. 11.
15) Das Expertengremium firmiert unter dem Namen "Plattform für ein nachhaltiges Finanzwesen". Eine Untergruppe des Gremiums ("Subgroup 4") kümmert sich darin um die Ausgestaltung der sozialen Taxonomie.
16) EU-Kommission, Draft report by the Platform on Sustainable Finance on a social taxonomy, 12. Juli 2021.
17) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 11 und 12.
18) Verordnung (EU) 2019/2088 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. November 2019 über nachhaltigkeitsbezogene Offenlegungspflichten im Finanzdienstleistungssektor; s. auch: Eckhardt, Pierrat und Van Roosebeke (2019), Disclosures on Sustainability - The new European Regulation for the financial services sector, cepAdhoc, 25. Juni 2019.
19) Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2013/34/EU, 2004/109/EG und 2006/43/EG und der Verordnung (EU) Nr. 537/2014 hinsichtlich der Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen; s. auch: Eckhardt und Harta (2021), Nachhaltigkeitsberichterstattung, cepAnalyse Nr. 21/2021.
20) Mit der Richtlinie sollen große kapitalmarktorientierte Unternehmen, börsennotierte KMU sowie Banken und Versicherungen zur Berichterstattung über Umwelt-, Sozial- und Arbeitnehmerbelange, zur Achtung der Menschenrechte sowie zur Bekämpfung von Korruption und Bestechung verpflichtet werden. EU-weit würden diese Pflichten ca. 49 000, in Deutschland allein zirka 15 000 Unternehmen treffen.
21) Verordnung (EU) 2019/2089 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. November 2019 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/1011 hinsichtlich EU-Referenzwerten für den klimabedingten Wandel, hinsichtlich auf das Übereinkommen von Paris abgestimmter EU-Referenzwerte sowie hinsichtlich nachhaltigkeitsbezogener Offenlegungen für Referenzwerte.
22) Die beiden Benchmarks werden als "EU-Referenzwert für den klimabedingten Wandel" sowie "Paris-Übereinkommen abgestimmter Referenzwert" bezeichnet.
23) EU Kommission, COM(2021) 391, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über europäische grüne Anleihen, 6. Juli 2021; s. auch: Eckhardt (2021), EU-Standard für grüne Anleihen, cepAnalyse 26/2021.
24) Verordnung (EG) Nr. 66/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates über das EU-Umweltzeichen.
25) "Übergangsanleihen" sind Anleihen, die zur Finanzierung von Übergangstechnologien hinzu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft begeben werden.
26) "Nachhaltigkeitsanleihen" sind Anleihen, bei denen etwa die Zinshöhe davon abhängt, ob bestimmte, in den Anleihebedingen festgelegte Nachhaltigkeitsziele in einem gewissen Zeitraum erreicht werden.
27) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 8.
28) Als Beispiele seien hier die im Markt für grüne Anleihen stark genutzten "Green Bond Principles" (GBP) der "International Capital Market Association" (ICMA) und der "Climate Bonds Standard" (CBS) von der "Climate Bonds Initiative" (CBI) genannt.
29) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 13-17.
30) Die EU-Kommission hat die EBA dazu am 27. Oktober 2021 im Rahmen der Überarbeitung der Eigenkapitalverordnung [COM(2021) 664] und die EIOPA am 22. September 2021 im Rahmen der Überarbeitung der Solvabilität-II-Richtlinie [COM(2021) 581] aufgefordert.
31) Siehe etwa: EIOPA: Opinion on Sustainability within Solvency II (EIOPA-BoS-19/241), September 2019.
32) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 9 und 10.
33) EU Kommission, Consultation document, Review of the mortgage credit directive, November 2021.
34) EU-Kommission, COM(2021) 82, Mitteilung vom 24. Februar 2021: Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, siehe auch: Schwind und Reichert (2021), Anpassung an den Klimawandel, cepAnalyse 16/2021.
35) EU-Kommission, COM(2021) 390, S. 11.
36) Vgl. dazu auch: Bonn und Reichert (2018), Klimaschutz durch das EU-ETS: Stand und Perspektiven nach der Reform, cepInput 03/2018.
