Herr Pötzsch, 2020 war in vielerlei Hinsicht ein außergewöhnliches Jahr. Gilt das auch für den Komplex Geldwäsche? Krisenzeiten sind bekanntlich gute Zeiten für kriminelle Machenschaften.
2020 war kein Jahr wie jedes andere. Die immer noch anhaltende Corona-Pandemie mit ihren vielfältigen Folgen auch und nicht zuletzt für den Finanzsektor hat alles überschattet. Kriminelle versuchen aus der Krise Kapital zu schlagen. In der Anti Financial Crime Alliance (AFCA), einem partnerschaftlichen Zusammenschluss zwischen staatlichen Stellen und Unternehmen der Privatwirtschaft, haben wir solche pandemiebedingten Sonderformen der Finanzkriminalität früh auf dem Schirm gehabt. In Kürze werden wir bereits die dritte Veröffentlichung zum Thema Covid-19 publizieren. Wir geben damit dem gesamten Finanzsektor zeitnah Hinweise an die Hand, um neuartige Handlungsmuster zu erkennen.
Schätzungsweise 100 Milliarden Euro werden jedes Jahr in der Bundesrepublik zu legalem Geld gewaschen. Haben wir in Deutschland ein Geldwäsche-Problem?
Unser Ziel ist es, Geldwäscherinnen und Geldwäschern das Leben so schwer wie möglich zu machen. Ich bin fest überzeugt, dass uns das speziell im Finanzsektor gut gelingt. Ein Grund ist die fortschreitend gesteigerte Vernetzung der Behörden und Institute, etwa in Formaten wie der AFCA.
Der Bundesrechnungshof hat Ende vergangenen Jahres die Geldwäscheaufsicht in Deutschland harsch kritisiert. Zu Recht?
Der Bundesrechnungshof sieht in seinem Bericht den von der BaFin beaufsichtigten Finanzsektor als gut und angemessen überwacht. Im Zentrum der Kritik des Bundesrechnungshofs stand vielmehr die Situation außerhalb des Finanzsektors, zu der ich naturgemäß nichts sagen kann.
Würde eine Bargeldobergrenze, wie sie von der EU wieder ins Spiel gebracht wurde, wirklich helfen?
Mit Bargeld verbindet sich aufgrund seiner schlechten Nachverfolgbarkeit ein erhöhtes Risiko für Geldwäsche. Vor diesem Hintergrund wollen wir beispielsweise Banken verpflichten, die Herkunft von Bargeld ab einer bestimmten Grenze zu untersuchen. Die Institute sollen bei Bargeldtransaktionen von über 2500 Euro außerhalb einer Geschäftsbeziehung und über 10 000 Euro innerhalb einer Geschäftsbeziehung die Geldherkunft ermitteln. Das geben wir in unseren Auslegungs- und Anwendungshinweisen auch so vor, die wir vor kurzem konsultiert haben.
Wie erklären Sie den enormen Anstieg der Verdachtsfälle und auch der nachgewiesenen Verfehlungen?
Zunächst sehe ich eine deutliche Sensibilisierung der Banken für das Thema Geldwäsche. Die Verdachtsmeldungen gehen an die Financial Intelligence Unit, kurz FIU. Über 90 Prozent der Verdachtsmeldungen stammen dabei aus dem von uns beaufsichtigten Finanzsektor. Doch nicht jeder Verdacht erhärtet sich bei der späteren Analyse durch die FIU. Aus der gestiegenen Zahl der Verdachtsmeldungen kann man also nicht unmittelbar den Schluss ziehen, dass Geldwäscheaktivitäten insgesamt zugenommen hätten. Jede Verdachtsmeldung ist dennoch wichtig und fließt in die Analyse der FIU ein. Damit ergibt sich für die FIU ein Gesamtbild, was wiederum zu neuen Querverweisen oder weiteren Erkenntnissen führen kann.
Mittlerweile befinden sich mehr als 30 Banken wegen potenzieller Geldwäscherisiken in der Intensivbetreuung der BaFin. Sind das zu viele?
Intensivaufsicht ist nicht per se negativ oder ein verlässlicher Indikator, dass bei einer Bank etwas schiefläuft, sondern sie ist Ausprägung unseres gelebten risikobasierten Aufsichtsansatzes. Wir überprüfen regelmäßig, ob bei den betroffenen Banken noch ein Bedürfnis für eine Intensivbeaufsichtigung besteht. Falls dies nicht der Fall sein sollte - etwa weil die Intensivaufsicht dazu beigetragen hat, dass sich ein Institut signifikant verbessert hat kann das Institut wieder zurück in die Normalaufsicht. Umgekehrt gilt: Erhöht sich das Risiko, zu Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung missbraucht zu werden oder bestehen signifikante Defizite bei Präventionsmaßnahmen, kann das dazu führen, dass ein Institut neu unter Intensivaufsicht genommen wird.
Können Sie ein bestimmtes Muster ausmachen, worum es bei den Verfehlungen in der Regel geht?
Die Gründe für eine Intensivaufsicht unterscheiden sich von Institut zu Institut. So können beispielsweise die Geschäftsfelder oder der Kundenstamm eines Instituts ein erhöhtes Risiko aufweisen, zu Zwecken von Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung missbraucht zu werden. Stehen Institute wegen ihrer Präventionsdefizite unter Intensivaufsicht, liegt dies häufig an Mängeln im Bereich "Know your customer", insbesondere der Vollständigkeit und Aktualität von Kundendaten.
Haben Sie den Eindruck, dass das Thema bei allen Beteiligten, also Politik, Aufsehern, Banken und großen wie kleinen Unternehmen, die notwendige Aufmerksamkeit genießt? Zeigen die verschiedenen Initiativen bereits Wirkung?
Hier ist derzeit wirklich vieles in Bewegung, nicht nur in der von der BaFin verantworteten Geldwäscheprävention des Finanzsektors, sondern über Sektoren und gar Landesgrenzen hinweg. Im März ist das Gesetz zur Verbesserung der strafrechtlichen Bekämpfung der Geldwäsche in Kraft getreten, mit dem der Straftatbestand der Geldwäsche deutlich erweitert wird und es Staatsanwaltschaften und Gerichte künftig erheblich erleichtert werden soll, Geldwäsche nachzuweisen. Ein großes Legislativpaket der Europäischen Kommission zum Thema Geldwäsche wird für das erste Halbjahr 2021 erwartet. Auch die Banken haben nach den Skandalen der vergangenen Jahre erkannt, wie wichtig Geldwäscheprävention gerade für das eigene Institut ist. Reputationsverluste oder schlimmstenfalls das Scheitern des Unternehmens sind Bedrohungen, die niemand unterschätzen sollte. Ich möchte an dieser Stelle auch noch einmal die AFCA hervorheben. Dort behandeln wir ganz gezielt aktuelle Themen, um so bei den Verpflichteten des Finanzsektors das nötige Bewusstsein und die Aufmerksamkeit für Geldwäscheproblematiken zu schaffen.
Also wird es ungemütlich im "Geldwäscheparadies Deutschland", wie Sie es kürzlich einmal formuliert haben.
Der Ausdruck stammt nicht von mir. Ich habe gesagt, dass es zunehmend ungemütlich für Geldwäscher wird. Wir haben die nationale und sektorale Risikoanalyse als strategisches Instrument, wir haben die AFCA, die konkrete Arbeitsergebnisse liefert, wir haben eine fortschreitende internationale Verzahnung, wir stehen kurz vor dem Aufbau einer europäischen Geldwäscheaufsicht. Nimmt man all diese Elemente zusammen, zeigt sich deutlich, dass der Druck auf Geldwäscherinnen und Geldwäscher wächst.
Wie beurteilen Sie den gerade vom Bundestag überarbeiteten Geldwäsche-Tatbestand aus aufsichtlicher Sicht. Er ist nicht unumstritten, mitunter heißt es sogar, er soll verfassungsrechtlich problematisch sein.
Der "All crime"-Ansatz ist durchaus in anderen Ländern üblich und kann dazu beitragen, praktische Schwierigkeiten in der Beweisführung zu beseitigen, weil der Nachweis entfällt, dass ein Tatobjekt aus einer der im Gesetz abschließend aufgezählten geldwäschetauglichen Vortaten stammt. Aus der Perspektive eines Aufsehers enthält dieser Ansatz den Vorteil, dass Abgrenzungsschwierigkeiten bei den Instituten abnehmen dürften, ob ein meldepflichtiger Sachverhalt, beispielsweise ein "einfacher" oder gewerbs- oder bandenmäßiger Betrug, vorliegt.
Führt aber nicht genau dieser neue Tatbestand zu einer weiteren enormen Zunahme der Verdachtsmeldungen? Können die entsprechenden Stellen das stemmen, im vergangenen Jahr gab es da bekanntlich schon Probleme?
Ich gehe davon aus, dass die Verdachtsmeldungen aufgrund des Wegfalls des Vortatenkatalogs zunehmen werden. Darin liegt natürlich eine Herausforderung, insbesondere bei der Einziehung intelligenter Filter. Die Financial Intelligence Unit FIU ist meines Wissens nach darauf entsprechend vorbereitet.
Inwieweit wird künstliche Intelligenz hierbei eine Rolle spielen?
Intelligente Datenverarbeitungssysteme stellen ein wichtiges Instrument der Geldwäscheprävention dar, wenn es darum geht, Geschäftsbeziehungen und Transaktionen zu erkennen, die in Verbindung zu Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung stehen. Wir sind offen für technische Innovationen. Wichtig ist, dass die Entscheidungsfindung des Instituts für uns auch unter Einsatz von künstlicher Intelligenz nachvollziehbar ist und die Verantwortlichkeiten klar bei einer natürlichen Person verbleiben. Künstliche Intelligenz hat also zweifellos großes Zukunftspotenzial, aber wir wollen keine Blackbox.
Sehen Sie auch im eigenen Haus noch Optimierungsbedarf mit Blick auf Prozesse, Personal und Ähnliches?
Wir prüfen immer wieder kritisch, ob wir gut aufgestellt sind. Erst im November des vergangenen Jahres haben wir eine größere Umstrukturierung unserer Abteilung für Geldwäscheprävention durchgeführt und dabei die Anzahl der Referate auf acht erhöht. In der Geldwäscheprävention sind wir seit Langem sehr flexibel aufgestellt, denn ein stark risikobasierter Aufsichtsansatz fordert das zwingend ein. Wir müssen uns stetig dem Wandel der Märkte und auch der kriminellen Vorgehensweisen anpassen. Aktuell läuft zudem ein großes Modernisierungsprojekt in der BaFin, das über eine Unternehmensberatung und das BMF koordiniert wird.
Das Thema ist allein aus Deutschland heraus aber nicht zu lösen: Reicht Ihnen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit aus oder würden Sie sich noch mehr internationale Schlagkraft wünschen?
Geldwäsche ist kein nationales Phänomen und macht erst recht nicht an den Landesgrenzen halt. Im Gegenteil, Geldwäscherinnen und Geldwäscher machen sich durchaus das unterschiedliche Aufsichtsniveau zwischen den Staaten zunutze.
Deshalb ist eine schlagkräftige europäische und internationale Geldwäscheprävention der Schlüssel für effektive Geldwäschebekämpfung. Im Präventionsbereich der BaFin leben wir das mit sogenannten Geldwäsche-Colleges mit europäischen Aufsichtspartnern. Was die strafrechtliche Verfolgung angeht, ist mir die grenzüberschreitende Kooperation der Strafverfolgungsbehörden sehr wichtig, denn auf deren Output und Feedback sind wir und vor allem die Institute angewiesen, um ihre Präventionssysteme noch treffsicherer zu kalibrieren.
Ende März will die EU-Kommission ein Paket von Gesetzesvorschlägen gegen Geldwäsche veröffentlichen, was ist hier zu erwarten?
Hier lauten die Stichworte: Schlagkraft und Vernetzung. Eine Europäische Verordnung ist essenziell, um Aufsichtsarbitrage künftig zu vermeiden. Speziell im Bereich "Know your customer" würden europaweit einheitliche Standards sowohl bei Instituten als auch bei den Aufsichtsbehörden einen massiven Effizienzgewinn bringen.
Ideal wäre daneben eine eigenständige schlagkräftige europäische Geldwäscheaufsichtsbehörde mit einem eigenen Portfolio von dort beaufsichtigten besonders risikobehafteten Instituten, die nicht rein lokal tätig sind. Die Europäische Kommission hat bereits angedeutet, in welche Richtung das Legislativpaket gehen wird: Man plant in der Tat eine neue und eigenständige europäische Geldwäscheaufsichtsbehörde, Einzelheiten sind aber noch nicht bekannt.
Sie rechnen damit, dass eine auf Europaebene geplante Anti-Geldwäsche-Behörde 2023 ihre Arbeit aufnehmen könne. Ist das nicht zu spät?
Nein. Sorgfalt geht vor Eile. Wir müssen zügig und fokussiert auf das gemeinsame Ziel hinarbeiten, aber wir müssen einen regulatorischen Schnellschuss vermeiden. Denn nur wenn das neue System richtig austariert ist, bringt es einen echten Mehrwert. Nur dann kommen wir wirklich weiter. Auf dem Weg hin zu einer künftigen Gesamtarchitektur der europäischen Geldwäschebekämpfung sehe ich die europäische Geldwäscheaufsichtsbehörde als einen wichtigen Zwischenschritt. Es werden Integrationsschritte im Bereich der FIUs und der Strafverfolgungsmechanismen folgen.
Was bedeutet eine solche zentrale Behörde für die Arbeit der nationalen Aufseher? Droht hier ein Konkurrenzkampf?
Einen Konkurrenzkampf zwischen Behörden wird es nicht geben. Bei der Ausgestaltung der neuen Behörde werden wir sehr genau darauf achten, dass sie klar zugewiesene Kompetenzen in Bereichen erhält, wo es Sinn macht und den Status quo verbessert. Darunter fällt beispielsweise ein Portfolio an direkt beaufsichtigten Instituten. So viel steht fest: Ohne die nationalen Aufseher mit ihrer großen Erfahrung und Sachnähe zu den Beaufsichtigten wird es auch in Zukunft nicht funktionieren. Im Übrigen ist das gemeinsame Nebeneinander von europäischen und nationalen Behörden nicht neu. Denken Sie nur an den Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus SSM und den Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus SRM. Dort funktioniert die Zusammenarbeit zwischen der EZB, dem SRB und den nationalen Behörden einwandfrei. Wichtig ist natürlich immer ein gemeinsames Verständnis zur Abgrenzung von den jeweiligen Verantwortlichkeiten.
Wann kommt eine Verordnung, welche die rechtlichen Bestimmungen in Europa harmonisiert? Derzeit ist es für Kriminelle noch ein Leichtes, sich das günstigste Land mit der größten aufsichtlichen Freiheit auszusuchen.
Die Absicht der EU-Kommission, Teile des Geldwäscherechts von einer Richtlinie in eine unmittelbar geltende Verordnung zu überführen, begrüße ich ausdrücklich. Das ist eine unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg der künftigen europäischen Aufsichtsbehörde. Andernfalls müsste diese Behörde bei Eingriffsmaßnahmen nationales Recht in unterschiedlichen Ausprägungen anwenden, was nicht praktikabel wäre. Auch ist es wichtig, dass endlich ein europaweites Level Playing Field in zentralen Fragen der Geldwäscheprävention geschaffen wird. Europa kann sich keinen Flickenteppich unterschiedlicher Aufsichtsstandards leisten. Genau diesen Zustand nutzen Geldwäscher derzeit noch aus. Wir erwarten den ersten Entwurf der Europäischen Kommission zum Legislativpaket, wie gesagt, noch im ersten Halbjahr 2021.
Welche weiteren Schritte sehen Sie zur Bekämpfung von Geldwäsche in den kommenden Jahren als wichtig an?
Da gibt es eine Vielzahl von Punkten, die idealerweise bereits frühzeitig und möglichst abschließend von der europäischen Geldwäscheverordnung abgedeckt werden. Besonders wichtig ist, dass "Know your customer" und speziell Identifizierungsanforderungen harmonisiert werden. Auch der Informationsaustausch ist wichtig. Denn Geldwäscheprävention und Bekämpfung leben von Informationen und Daten. Es ist bekannt, dass der Datenschutz und das Sammeln und Verwerten von Informationen zum Zwecke der Geldwäschebekämpfung oftmals in einem Spannungsfeld zueinander stehen.
Dieses Spannungsfeld sollte im kommenden Legislativpaket adressiert und auf gelöst werden. Auch ein möglichst umfassendes Feedback vonseiten der Strafverfolgungsbehörden bei grenzüberschreitenden Fällen wäre extrem wertvoll. Zu guter Letzt könnte unser nationales Erfolgsmodell AFCA durch klare europäische Regelungen zum Informationsaustausch und grenzüberschreitender Zusammenarbeit mit anderen Public-private-Partnerships enorm profitieren.
Welche Rolle werden Kryptowährungen wie beispielsweise Bitcoin in Zukunft beim Thema Geldwäsche spielen, droht hier das nächste Problemfeld?
Grundsätzlich begünstigen Anonymität und Pseudonymität immer auch Kriminalität. Dem muss regulatorisch entgegengetreten werden. Und es muss jedem klar sein, dass etwa pseudonyme Bitcoin-Adressen keinen brauchbaren Ersatz für klassische Identifizierungen darstellen. Wir haben das Thema sehr genau im Blick und gegenwärtig auch einen Aufsichtsschwerpunkt darauf gesetzt. Kryptowerte als relativ neue Erscheinung bescheren uns also definitiv eine Reihe neuer Herausforderungen, aber die Lösungsansätze liefern sie teilweise auch gleich mit. Die meisten Kryptowerte sind bewusst so konzipiert, dass alle jemals erfolgten Transaktionen über die Blockchain für jeden frei ersichtlich und nachvollziehbar sind.
Kann so etwas überhaupt umfassend reguliert werden, gibt es hier ausreichende Zugriffsmöglichkeiten, wenn es sich um private "Anbieter" handelt?
Das Thema ist in Deutschland im Hinblick auf die Erlaubnispflicht und der Beaufsichtigung bereits reguliert: Bestimmte Geschäfte mit Kryptowerten sind erlaubnispflichtig nach dem Gesetz über das Kreditwesen (KWG). Wer ohne Erlaubnis solche Geschäfte betreibt, ist illegal tätig. Das verfolgen wir als Aufsichtsbehörde mit Nachdruck.
Für mich ist wichtig, dass wir auch im Bereich von Kryptowährungen stark auftreten und hohe Präventionsstandards durchsetzen. Der Handel und die Verbreitung von Krypotwährungen wird in Deutschland und Europa weiter zunehmen. Wir werden uns intensiv mit den diesem Markt immanenten Geldwäscherisiken auseinandersetzen und alles daran setzen, Risiken früh zu erkennen und nachhaltig einzudämmen. Das betrifft Kryptoverwahrer dabei ebenso wie etablierte Finanzdienstleistungsinstitute und Kreditinstitute, die unter anderem als Kryptowechselstellen oder Kryptobörsen tätig sein können. Wir nehmen die Herausforderung bei der BaFin in jedem Fall an und werden, wenn es angezeigt ist, durchgreifen.