In den vergangenen Jahren hat das Interesse an Öffentlich-Privaten Partnerschaften (Public Private Partnerships - PPP) stark zugenommen. Bisweilen scheint es so, als halte die Zahl der tatsächlich realisierten Projekte nicht mit der Dynamik der Diskussion mit. Ein Blick auf die Zahlen macht jedoch Mut. So wurden beispielsweise seit Beginn dieses Jahrzehnts bundesweit allein im Hochbau 61 PPP-Verträge mit einem Investitionsvolumen von mehr als zwei Milliarden Euro abgeschlossen.
150 Milliarden Euro noch ungenutztes Potenzial
Das damit zusammenhängende Projektvolumen einschließlich von Gebäudemanagement- und Betriebsleistungen summiert sich sogar auf mehr als das Doppelte. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) beurteilt die bisherige Bilanz positiv. Denn internen Schätzungen zufolge können durch PPP-Modelle Einsparungen von bis zu 16 Prozent erzielt werden, vergleicht man diese mit ausschließlich von der öffentlichen Hand realisierten Projekten.
Die beachtlichen Sparpotenziale, die Kommunen mit Hilfe von PPP-Projekten erschließen können, sind zweifellos der wichtigste Grund für das rege Interesse an dieser Thematik. Dies wird vor allem im Zusammenhang mit dem Wechsel von der kameralistischen Buchführung zur Doppik deutlich, der in immer mehr deutschen Kommunen vollzogen wird. Durch die Einführung der doppelten Buchführung, die auf einer ressourcenorientierten Betrachtungsweise fußt, wird das Bewusstsein für die Notwendigkeit der Erschließung ungenutzter Potenziale deutlich stimuliert.
Hinzu kommt, dass trotz der wieder zunehmenden Steuereinnahmen die Haushaltslage vieler Kommunen in Deutschland nach wie vor sehr angespannt ist. Erforderliche Neu- und Erhaltungsinvestitionen scheitern oft an den fehlenden finanziellen Mitteln. Das Resultat ist ein enormer Investitionsstau. Allein für den Bereich der öffentlichen Infrastruktur beispielsweise an Schulen, Krankenhäusern, Kindergärten oder Verwaltungsgebäuden - wird dieser vom BMVBS bereits jetzt auf rund 150 Milliarden Euro beziffert, Tendenz steigend.
Angesichts dieser Situation liegt es nahe, zunehmend auch privates Kapital in die Finanzierung von Aufgaben und Projekten der öffentlichen Hand einzubeziehen. Und die Zahl von 150 Milliarden Euro lässt erahnen, in welchem Umfang bisher noch ungenutztes Potenzial für PPP-Projekte in Deutschland vorhanden ist.
Vor diesem Hintergrund sind auf politischer Ebene sukzessive wichtige Voraussetzungen geschaffen und Hürden abgebaut worden, um einer weiteren Verbreitung von PPP den Weg zu ebnen. So kam es bereits im November 2001 zur Gründung der PPP-Task-Force in Nord-rhein-Westfalen, die nach dem Vorbild der PFI-Initiative in Großbritannien strukturiert wurde. Auf Bundesebene wurde mit Bildung eines Lenkungsausschusses im Mai 2002 ein Instrument zur Förderung von Public Private Partnerships geschaffen, der wesentliche Grundsätze erarbeitete und koordinierte. So konnte der Lenkungsausschuss insbesondere mit dem umfangreichen Gutachten "PPP im öffentlichen Hochbau" in 2003 eine fachlich fundierte Basis schaffen.
Politische Maßnahmen zur Etablierung von PPP
Aufgrund der zunehmenden Bedeutung auf Bundesebene entstand im Juli 2004 die PPP-Task-Force mit der Aufgabe, Pilotprojekte zu begleiten, Grundsatzarbeiten zu leisten und als föderales Kom-petenz-Netzwerk sämtliche PPP-Aktivitäten zu koordinieren. Ein wichtiges Ziel war es, die rechtlichen Rahmenbedingungen (zum Beispiel Vergabe- und Steuerrecht) für PPP-Modelle anzupassen. Dies wurde mit dem Inkrafttreten des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes im September 2005 erreicht. Auch CDU und SPD haben in ihrem Koalitionsvertrag deutlich gemacht, dass sie die Förderung von PPP als eine wichtige politische Aufgabe sehen.
Im September 2006 veröffentlichte das BMVBS den bundeseinheitlichen Leitfaden zum PPP-Wirtschaftlichkeitsvergleich und schuf damit eine wichtige Richtlinie für die Vergabe von Projekten Öffentlich-Privater Partnerschaften. Der aktuelle Leitfaden standardisiert notwendige Formulare, gibt Handlungsempfehlungen und wirkt damit den wesentlichen Ursachen für Probleme bei PPP-Projekten entgegen. Zu nennen sind hier insbesondere die mangelnde Standardisierung und falsche Herangehensweise in der Vorbereitungs- und Vergabephase.
Neue Impulse durch das Investmentgesetz
Mit der nun anstehenden Novellierung des Investmentgesetzes Ende dieses Jahres sollen PPP-Fonds als Infrastruktur-Sondervermögen eingeführt und so weitere Finanzierungsmöglichkeiten für PPP-Projekte erschlossen werden. Intensiv diskutiert wird darüber hinaus die Gründung einer "Partnerschaften Deutschland Gesellschaft" (PDG) nach dem Vorbild der Partnerships UK (PUK) in Großbritannien. Mit der PDG soll erreicht werden, dass in Deutschland künftig bis zu 15 Prozent der Investitionsmaßnahmen über PPP-Projekte abgewickelt werden. Aktuell sind es lediglich rund drei Prozent.
Die genannten Beispiele zeigen, dass von einigen Marktbeobachtern mit Recht eine gewisse Diskrepanz zwischen der guten Akzeptanz von PPP auf Bundesebene und den oft noch zurückhaltenden und teils kritischen Positionen auf der Ebene der Kommunen festgestellt wird. Durch konstruktives Miteinander sollte in den Kommunen Aufklärungsarbeit betrieben und unbegründete Ressentiments ausgeräumt werden. Dass Vorbehalte auf kommunaler Ebene stärker artikuliert werden als auf Bundesebene ist verständlich, denn schließlich werden die Projekte auch vor Ort in den Kommunen realisiert. Mit den ersten positiven Projektbeispielen zeigt sich jedoch schon eine deutliche Zunahme der Akzeptanz.
Bemerkenswert ist die starke Differenzierung des Marktes und der Entwicklung der Projekte von Bundesland zu Bundesland. Das gilt zum einen im Hinblick auf die Verbreitung und die Erfahrungen mit PPP. Zum anderen sind auch die gewählten Finanzierungsformen sehr unterschiedlich. Zu nennen sind hier vor allem das Leasing, die Forfaitierung mit Einredeverzicht und die Projektfinanzierung.
Hoher Beratungsbedarf bei der Finanzierung
Kommunen, die die Möglichkeiten von PPP nutzen wollen, sollten in jedem Fall erfahrene Partner einbeziehen. Hier können die Sparkassen und Landesbanken mit Experten zur Seite stehen, denn sie haben einen traditionell guten Zugang zu ihren potenziellen Projektpartnern im Mittelstand. Als Hausbanken des Mittelstandes und als Bankenpartner der Kommunen können diese Institute einerseits PPP-Lösungen entwickeln, die die Interessen und Potenziale der Beteiligten von Anfang an umfassend berücksichtigen.
Andererseits schaffen sie so die Voraussetzungen für einen langfristigen Projekterfolg und spürbare Effizienzgewinne. Die Leistungspalette im Hinblick auf PPP-Projekte reicht von der Rolle des Ansprechpartners über die Entwicklung von Finanzierungslösungen bis hin zum Vollsortimenter zur Realisierung von PPP-Projekten.
Bei der Entwicklung von Finanzierungsmodellen für PPP-Projekte sollte immer der gesamte Lebenszyklus von PPP-Projekten abgebildet und eine vorteilhafte Risikoverteilung für die öffentliche Hand gefunden werden. So können vermeintliche Nachteile privater Finanzierungskonzepte gegenüber Kommunalkreditkonditionen sogar überkompensiert werden.
Gerade der letztgenannte Punkt ist hervorzuheben, da er bereits oft als Argument gegen PPP angeführt wurde. Dabei wird häufig nicht berücksichtigt, dass in der Langfristbetrachtung die Vorteile von PPP-Lösungen fast immer überwiegen. Statistiken belegen, dass PPP-Projekte auf kommunaler Ebene im Durchschnitt Effizienzgewinne im zweistelligen Prozentbereich ermöglichen.
Transparenz in den Ausschreibungen und den Projektstrukturen
Doch auch die öffentliche Hand übernimmt eine wichtige Verantwortung bei der erfolgreichen Realisierung von PPP-Projekten. Zielkonflikte unterschiedlicher Interessengruppen beispielsweise müssen bereits im Vorfeld der PPP-Projekte transparent gemacht und gemeinsam gelöst werden. Vor allem sollte bereits vor der Ausschreibung genau geklärt werden, welche Leistungen von privaten Partnern und welche von der öffentlichen Hand übernommen werden. Empfehlungen mit standardisierten Leistungsbildern erleichtern und beschleunigen das Ausschreibungsverfahren.
Werden die einzureichenden Unterlagen standardisiert, verringert sich die Belastung für die Bieter, so dass ein wesentlicher Hinderungsgrund für viele Unternehmen, sich an PPP-Projekten zu beteiligen, entfällt. Aus der Beratungspraxis der Sparkassengruppe ist bekannt, dass vor allem mittelständische Unternehmen oftmals die hohen Kosten in der Startphase von PPP-Projekten scheuen.
Bereits mit dem Start des Vergabeverfahrens sollte den Bietern ein detaillierter Einblick in das Projekt gewährt werden, um ein hohes Maß an Transparenz in der Angebotsbewertung zu gewährleisten. Dies schließt eine umfangreiche Dokumentation eventuell schon vorhandener Gebäudesubstanz und ihrer Mängel sowie einen detaillierten Überblick über die Betriebskosten vergangener Jahre ein. Außerdem sollten die von den Bietern zu erbringenden Leistungen detailliert festgelegt werden, wobei den Privaten stets Raum für eigene Lösungsvorschläge bleiben sollte.