Public-Private-Partnership - Zukunftsmarkt mit Hindernissen

Über 200 größere Gebäude der öffentlichen Hand - von Schulen,
Rathäusern, Theatern und Straßenbahnnetzen über Kliniken und
Messehallen bis hin zu Abwasserkanälen - sind in Deutschland
Schätzungen zufolge bisher als Leasing-Modelle in öffentlich-privater
Partnerschaft finanziert und errichtet worden. Das
Finanzierungsvolumen schätzen Experten auf über 40 Milliarden Euro.
Die Süd-Leasing in Stuttgart und Mannheim ist beispielsweise am
Theatergebäude in Freiburg, am Festspielhaus Baden-Baden, an
Rathäusern, Schulen und Sporteinrichtungen beteiligt.
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Noch kein Durchbruch
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So beeindruckend die Zahlen auf den ersten Blick erscheinen mögen:
Kommunalleasing und öffentlich-private Partnerschaften haben
hierzulande noch lange nicht den Durchbruch erlangt. Ganz anders in
Großbritannien. Die britische Insel gilt in Europa als Vorreiter in
Sachen Public-Private-Partnership (PPP). Der PPP-Anteil an
öffentlichen Bauinvestitionen liegt im Königreich bei immerhin 20
Prozent, in Deutschland weit unter fünf Prozent. Laut britischem
Rechnungshof spart der Staat im Schnitt 17 Prozent der Kosten, wenn
Private die Investitionen übernehmen und Planung, Bau und Betrieb
einer Immobilie managen.
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Das auch hierzulande bekannteste Beispiel für den Pragmatismus der
öffentlichen Hand in Großbritannien war der Bau der britischen
Botschaft in Berlin im Rahmen der Anfang der neunziger Jahre von der
britischen Regierung aufgelegten Private Finance Initiative (PFI), die
es ermöglicht, öffentliche Investitionen von der Privatwirtschaft
finanzieren zu lassen.
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Erfolgreiche Projekte der öffentlichen Hand in Großbritannien auf
Basis der PFI zum einen und die finanzielle Not der öffentlichen
Haushalte zum anderen haben auch in Deutschland frischen Wind in die
Diskussion um öffentlichprivate Partnerschaften gebracht.
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Die bisherigen Spielregeln und gesetzlichen Vorgaben aber reichen
dafür nicht. Bund, Länder und Kommunen haben einen milliardenschweren
Investitionsbedarf, das dringend benötigte Geld fehlt aber vielerorts.
Der Ausweg aus der Finanzkrise liegt im Outsourcing von
Dienstleistungen und in Partnerschaften mit der privaten Wirtschaft.
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Das haben viele deutsche Kommunen erkannt. Jüngst stimmten in einer
regionalen Umfrage unter Kommunen und Ortsverwaltungen in Rheinhessen,
Mittelhessen und Nordhessen 80 Prozent der Aussage zu, dass durch
PPP-Projekte die Modernisierung der Infrastruktur in Deutschland
beschleunigt und private Investitionen erleichtert werden. Drei von
vier der befragten Kommunen erwarten eine Entlastung der öffentlichen
Haushalte.
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Die Umfrage, die die Uniserve-Dienstleistungsgruppe durchführte,
offenbarte freilich auch ein erhebliches Informationsdefizit: 60
Prozent der Befragten beklagten Aufklärungs- und Schulungsbedarf beim
Thema PPP.
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Wirtschaft und Staat müssen profitieren
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Diesen Mangel bestätigen Erfahrungen in der Praxis. Damit
Public-Private-Partnership sich auch in Deutschland erfolgreicher
durchsetzen kann, sind klare, einheitliche Regeln für die
partnerschaftliche Aufgabenteilung zwischen Staat und Wirtschaft nach
dem Vorbild der britischen PFI notwendig. Für öffent-lich-private
Partnerschaften eignen sich vor allem der staatliche Hochbau
einschließlich des Gebäude-Managements, die kommunale Infrastruktur
mit Schulbau und Pflegebereich sowie die Verkehrsinfrastruktur. Eine
Prämisse: Wirtschaft und Staat müssen von PPP-Projekten gleichermaßen
profitieren. Etwa dadurch, dass Infrastrukturprojekte schneller
realisiert werden und die private Wirtschaft Aufträge erhält, die sie
wegen Geldmangel in den öffentlichen Haushalten gar nicht oder erst
später bekommen würde.
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Eine zweite Grundregel lautet, dass jeder das machen soll, was er am
besten kann. Das schließt eine sachgerechte Aufteilung der Risiken
ein: Jeder Partner soll die Risiken tragen, die er besser einschätzen
und verwalten kann. Nachhaltig wirkende PPP erfordern die konsequente
Abgrenzung von Verantwortlichkeiten ebenso wie klare Festlegungen
eindeutiger Ziele, der Risiko- und Kostenverteilung und Mechanismen
zur Lösung möglicher Konflikte.
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PPP-Modelle der zweiten Generation
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Einen Schub hat der Diskussion um Pub-lic-Private-Partnership in
Deutschland in jüngerer Zeit der so genannte Lebenszyklusansatz
verliehen: Die Privatwirtschaft wird von der öffentlichen Hand nicht
nur mit Planen, Bauen, und Finanzieren einer Immobilie beauftragt,
sondern über die gesamte "Lebensdauer" des Objektes auch mit
Instandhaltung, Verwaltung, Betreiben und schließlich möglicherweise
auch Verwerten eines Gebäudes.
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Die Unternehmen erhalten dafür ein angemessenes Entgelt. Die Kommunen
profitieren mehrfach: Die privaten Partner, professionelle
Bauunternehmen, Betreibergesellschaften und Finanzierungsinstitute,
arbeiten mit ihrem umfassenden Know-how bei gleicher oder besser
Ausführung der Arbeiten in der Regel schneller, effizienter und
kostengünstiger als die öffentlichen Verwaltungen.
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Ein Beispiel für die erzielbaren Vorteile ist der Neubau einer Schule
mit Sporthalle in Frechen im Rhein-Erft-Kreis in Nordrhein-Westfalen.
Rund 300 000 Euro pro Jahr spart die öffentliche Hand durch die
PPP-Realisierung im Vergleich zu den für eine Eigenregie kalkulierten
Kosten. Die privaten Unternehmen zeichnen verantwortlich für
Finanzierung, Planung und Bau und sind für eine Vertragslaufzeit von
25 Jahren mit der Bewirtschaftung der beiden Gebäude beauftragt.
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Überforderung der Privaten
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Damit solche Vorteile realisiert werden können, müssen in Deutschland
die Regeln und Vorgaben für alle Partner bei öffentlichen
Investitionen eindeutiger geklärt werden. Zum Beispiel für die
Bauwirtschaft: Angesichts der notwendigen milliardenschweren
Investitionen sowie Sanierungsmaßnahmen an vorhandenen Bauten eröffnet
sich Bauunternehmen ein enormes Betätigungsfeld. Das trifft ebenso für
die auf das Facility Management, die auf das Verwalten und Betreiben
öffentlicher Immobilien spezialisierte Dienstleistungsbranche zu.
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Durch PPP-Modelle kann die öffentliche Hand derzeit kaum finanzierbare
Projekte realisieren und Effizienz- und Kostenvorteile erzielen. Das
aber setzt ein Umdenken nicht nur in Bund, Ländern und Kommunen
voraus. Auch Bauunternehmen müssen Kompetenzen und Knowhow erheblich
erweitern: Um öffentliche Ausschreibungen zu gewinnen reicht es nicht
mehr, billig bauen zu können.
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Vielmehr müssen Bauunternehmen auch Instandhaltungsrisiken oder
Gewährleistungen nicht nur für fünf Jahre, sondern über die gesamte
Finanzierungsdauer eines solchen Projektes übernehmen. Für so
umfangreiche Leistungen können allerdings nur die wenigsten Bau- und
Dienstleistungsfirmen die notwendigen vertraglichen
Absicherungsinstrumente, Bürgschaften oder Eigenkapital nachweisen.
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Das ist eines der Probleme weit reichender öffentlich-privater
Partnerschaften: Die Anforderungen der öffentlichen Hand überfordern
die Mehrzahl der mittelständischen Bau- und
Dienstleistungsunternehmen. Die Konsequenz: Die Risiken für die
Finanzierung und Realisierung solcher öffentlicher Bauprojekte wachsen
und die Einbindung von teurem Kapital bei Finanzierungsinstituten
verteuert letztlich die Investitionen und geht auf Kosten möglicher
Effizienzvorteile. Deshalb kommt es darauf an, dass die öffentliche
Hand Anforderungen an die Privatwirtschaft mit Augenmaß definiert, um
eine Win-win-Situation für beide Seiten tatsächlich zu ermöglichen.
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Tatsächlich zeigt sich in neuerer Zeit bei verschiedenen Projekten,
insbesondere bei Schulsanierungen, dass der Privatwirtschaft
Verfügbarkeits- und sonstige Risiken aus Betreiberleistungen auferlegt
werden, die nur mit entsprechendem Haftungskapital oder anderen
Sicherungsinstrumenten aufgefangen werden können. Das aber verteuert
PPP-Hochbauprojekte entscheidend. Gelten sollte: Priorität dürfen nur
die kostengünstige und effiziente Erstellung und Verwaltung von
öffentlichen Immobilien haben und nicht artfremde Sachverhalte wie
beispielsweise die Maastrichter Kriterien. Worum es bei
Public-Private-Partnership gehen muss, ist ein ausgeglichenes
Verhältnis von Chancen und Risiken für alle Beteiligten.
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Kommunalkreditkonditionen für PPP-Projekte
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Wie Bauunternehmen musste sich auch die Leasingbranche auf die
veränderten Anforderungen von Public-Private-Partnership
beziehungsweise Kommunalleasing einstellen. Sie musste Leasingmodelle
modifizieren und anpassen. Wichtig war es, Kommunalkreditkonditionen
in die Finanzierungslösungen und die im PPP-Bereich spezifischen
Forfaitierungsmodelle einzubinden. Ein zweiter wesentlicher Punkt
betrifft die Reduzierung der Transaktionskosten bei Hochbauprojekten,
also zum Beispiel die Vermeidung von Grunderwerbsteuer, Notar- und
sonstigen Gebühren. Außerdem mussten sich die Leasingunternehmen auf
veränderte steuerliche Fragen, etwa der Grund- oder Umsatzsteuer,
einstellen.
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Diesem Anforderungsprofil der öffentlichen Hand entsprach die
Leasingbranche durch die Weiterentwicklung ihrer Produkte: Neben dem
klassischen Kommunalleasingmodell wird nun vor allem der Mietkauf - in
der Branche als PPP-Erwerbermodell bezeichnet - sowie das
Mietnutzungsmodell (PPP-Inhabermodell) umgesetzt. Im Rahmen von
PPP-Forfaitierungen, das heißt Finanzierungslösungen mit kommunaler
Haftung, hat sich Letzteres als die kostengünstigste Variante mit den
höchsten Effizienzvorteilen bei Sanierung und Neubau von öffentlichen
Infrastrukturmaßnahmen wie Bildungseinrichtungen sowie im
Gesundheitswesen erwiesen.
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Mietnutzungsmodell setzt sich durch
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Der Leasinggeber ist hierbei weder wirtschaftlicher noch
zivilrechtlicher Eigentümer des Projektes. Eine Aktivierung von
Grundstück und Gebäude ist also nicht notwendig, dadurch entfallen der
Erwerb von Grundstücken oder Erbbaurechten und damit auch kostspielige
Notar- und Beurkundungskosten. Stattdessen ist die Basis eine
langfristige Nutzungsüberlassung und ein entsprechendes Nutzungsrecht
einschließlich einer Einredeverzichtserklärung der öffentlichen Hand.
Um die Effizienzvorteile zu maximieren, können beim Mietnutzungsmodell
Kommunalkreditkonditionen in vollem Umfang eingebunden werden.
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Trotz aller Fortschritte bei der Neuorganisation der Aufgabenteilung
zwischen Staat und Privatwirtschaft entstehen derzeit in Bank-, Bau-
und Dienstleistungswirtschaft neue Schwierigkeiten bei
Public-Private-Partnerships. In Verträgen zum Betreiben, Verwalten und
Instandhalten von Hochbauprojekten überfordert die öffentliche Hand
beim Risikotransfer - wie erwähnt - stellenweise die Privatwirtschaft.
Für die Weiterentwicklung der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher
Hand und Privatwirtschaft kommt es darauf an, einen sachgerechten
Risikotransfer für beide Seiten zu erreichen.
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Die Prioritäten dafür sind klar: Öffentliche Bauprojekte müssen
einerseits zu einem angemessenen Preis realisiert werden und
andererseits muss es im Interesse von Wirtschafts- und
Beschäftigungszuwachs gelingen, eine höchstmögliche Zahl von
Unternehmen am Zukunftsmarkt Public-Private-Partnership partizipieren
zu lassen. Die öffentliche Hand kann dadurch den größtmöglichen
Wettbewerb gewährleisten und in der Konsequenz durch Effizienz- und
Kostenvorteile den Steuerzahler entlasten.