Vor etwa einem Jahr hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag zu einer umfassenden Überarbeitung der Einlagensicherungsrichtlinie angenommen.2) Vor dem Hintergrund der anschließenden Diskussion, die in erfolglosen3) Subsidiaritätsrügen des Bundestages4) und Bundesrates5) gipfelte, vor allem aber der zwischenzeitlich von der Ratspräsidentschaft6) als auch vom Ausschuss für Wirtschaft und Währung7) vorgelegten Abänderungsvorschläge sollen hier die wesentlichen Ziele des Vorschlags in Erinnerung gerufen werden.
Entstehungsgeschichte des Vorschlags
Die Richtlinie 94/19/EG sah eine Mindestdeckungssumme von 20000 Euro vor, die innerhalb von drei bis neun Monaten zurückzuzahlen waren. Die Einführung eines Selbstbehalts von zehn Prozent blieb den Mitgliedstaaten überlassen. Noch 2006 sah die Kommission keinen Grund zu einer Überarbeitung der Richtlinie8). Auf dem Höhepunkt der Finanzkrise im Herbst 2008 wurde jedoch durch die Richtlinie 2009/ 14/EG eine Anhebung der Deckungsgrenze auf zunächst mindestens 50000 Euro und, seit Ende 2010, auf einen festen Betrag von 100000 Euro angehoben, das heißt ohne dass die Mitgliedstaaten einen allgemein geltenden höheren oder niedrigeren Schutz beschließen können. Zusätzlich wurde die Auszahlungsfrist auf vier Wochen herabgesetzt, der Selbstbehalt abgeschafft und die Kommission mit einer umfassenden Überarbeitung der Richtlinie beauftragt.
Aus Platzgründen kann im Folgenden nur auf einige zentrale und für die Diskussion in Deutschland besonders wichtige Elemente des Vorschlags eingegangen werden.
Der wichtigste Unterschied zum geltenden Recht ist die lückenlose Einbeziehung aller Einlagensicherungssysteme. Institutssicherungssysteme, die vom EU-Sekundärrecht ausdrücklich anerkannt werden9) und dem Sparer gerade keine Auszahlung, sondern den Nichteintritt der Zahlungsunfähigkeit bei den ihnen angeschlossenen Banken versprechen, sind vom Richtlinienvorschlag grundsätzlich nicht berührt. Jedoch müssen solche Banken nunmehr dem Sparer einen gesetzlichen Anspruch auf Auszahlung von maximal 100000 Euro einräumen. Dies kann entweder durch eine separate Einlagensicherung oder aber ein Institutssicherungssystem mit Einlagensicherungsfunktion gewährleistet werden.
Der Schutz der Institutssicherung bleibt dabei vollumfänglich erhalten. Ein zusätzlicher Schutz jedoch ist sinnvoll, da bisher bei einer Zahlungsunfähigkeit einer einem Institutssicherungssystem angeschlossenen Bank keinerlei Rechtsanspruch des Sparers auf Entschädigung besteht.10) Institutssicherungssysteme müssen nach geltendem Recht keinen Rechtsanspruch auf Auszahlung gewähren. Mangels veröffentlichter Informationen über die Institutssicherungssystemen zur Verfügung stehenden Mittel sollte die Möglichkeit einer Zahlungsunfähigkeit vor dem Hintergrund der Landesbanken und Sparkassen in der jüngsten Vergangenheit gewährten staatlichen Beihilfen beurteilt werden.
Bedeutung der freiwilligen Einlagensicherung
Bei freiwilligen Einlagensicherungen steht ein nahezu unbegrenztes Zahlungsversprechen im Raum, das jedoch nicht rechtlich verbindlich ist.11)Diese Systeme vollständig von der Richtlinie auszuschließen, wie es die jüngsten Änderungsvorschläge vorsehen12), würde bedeuten, Systeme, die einen Anspruch auf höchstens 100000 Euro pro Sparer finanzieren müssen, strengeren Bedingungen (vor allem hinsichtlich ihrer Finanzierung) zu unterziehen als Systeme, die eine beinahe unbegrenzte Deckung versprechen. Die deutsche freiwillige Einlagensicherung erhielt 2008 staatliche Beihilfen in Höhe von 6,7 Milliarden Euro.13) Gegen einen Ausschluss solcher Systeme von der Richtlinie spräche nichts, wenn Vorschriften zur Finanzierung, zur behördlichen Überwachung und zur klaren Verbraucherinformation bestünden.
Möglich wäre es auch, die freiwillige Einlagensicherung insoweit auszunehmen, als sie institutionelle Anleger wie zum Beispiel Banken, Versicherungen und Wertpapierfirmen betrifft. Diese sind ja gerade vom Schutz der Richtlinie ausgeschlossen, sodass sich insoweit kein Regelungskonflikt ergeben kann. Da in Deutschland nicht einmal sechs Prozent aller Konten ein Guthaben von mehr als 100000 Euro aufweisen14), erscheint die praktische Bedeutung der freiwilligen Einlagensicherung für den Privatkunden ohnehin gering.
Auszahlungsbetrag und -bedingungen
Der Vorschlag enthält fünf erhebliche Verbesserungen für den Sparer: eine Verkürzung der Auszahlungsfrist auf eine Woche, den Schutz gegen Aufrechnung, einen Schutz vorübergehend besonders hoher Guthaben, wie zum Beispiel durch einen Immobilienverkauf, eine Auszahlung durch die Einlagensicherung des Landes, in dem die kontoführende Zweigstelle der Bank liegt sowie eine Auszahlung in der Währung, in der das Konto geführt wird. Diese Verbesserungen sollten nicht als bloße Wohltat für Verbraucher angesehen werden, an denen nach Belieben Abstriche vorgenommen werden können. In unterschiedlichem Ausmaß sind diese Elemente entweder für die finanzielle Stabilität (das heißt der Vermeidung von "bank runs") oder das Funktionieren des Binnenmarkts unentbehrlich.
Bereits die Erwägungsgründe der Richtlinie 94/19/EG weisen darauf hin, dass die Einlagensicherung sowohl dem Verbraucherschutz als auch der Finanzstabilität dient, ohne dass einem dieser beiden Elemente Vorrang eingeräumt wird. Für eine Abwägung zwischen beiden Zielen ergibt sich, dass der Verbraucherschutz mindestens so hoch sein muss, dass es keine "kritische Masse" an Sparern gibt, die einen "bank run" auslösen können, denn dann wäre die Finanzstabilität gefährdet.
Besonders deutlich wird dies an der Deckungsgrenze. Wenn sie so hoch ist, dass in beinahe allen Mitgliedstaaten weniger als sieben Prozent der Sparer über ein höheres Guthaben verfügen15), kann die Gefahr eines "bank run" als gering genug angesehen werden. Ähnliches gilt für mögliche Abzüge vom Auszahlungsbetrag, ob durch einen (nunmehr abgeschafften) Selbstbehalt oder die Aufrechnung mit Gegenforderungen. Wenn eine größere Anzahl von Sparern hierüber informiert ist und dies durch rechtzeitige Abhebung verhindern will, so kann dies zu einem Ansturm auf die Bankschalter führen. Die von der Ratspräsidentschaft vorgeschlagene Begrenzung der Aufrechnung auf fällige Gegenforderungen kostet Zeit, die die Auszahlungsfrist verlängert.
Kurze Frist ist wichtig
Eine kurze Auszahlungsfrist ist dagegen essenziell für eine Gewährleistung der Finanzstabilität. Sparer, die die Wahl haben, ihr Geld sofort zu erhalten oder in vier bis sechs Wochen, werden vermutlich den Weg zum Bankschalter vorziehen. Eine "Notauszahlung" eines bestimmten Betrags bis zu einer Verwirklichung einer einwöchigen Auszahlungsfrist, wie sie der Ausschuss für Wirtschaft und Währung vorschlägt, erscheint als Übergangsmaßnahme sinnvoll. Als dauerhaftes Element wäre sie wegen des doppelten Verwaltungsaufwands jedoch abzulehnen. Das Vereinigte Königreich hat eine einwöchige Auszahlungsfrist festgelegt.16) Die Novellierung der Richtlinie 2009 hat leider eine Fristberechnung in Werktagen eingeführt. Dies ist für Sparer unverständlich und gaukelt eine kurze Frist nur vor ("20 Werktage" klingt besser als "4 Wochen"), führt aufgrund unterschiedlicher Feiertage zu divergierenden Berechnungen in verschiedenen Mitgliedstaaten und trägt der Wirklichkeit nicht Rechnung, die gezeigt hat, dass durchaus auch am Wochenende gearbeitet wird, wenn dies für die Finanzstabilität angezeigt ist.
Der vorübergehende Schutz besonders hoher Guthaben zum Beispiel nach einem Immobilienverkauf ist hingegen ein reines Verbraucherschutzelement, da die Anzahl betroffener Sparer zu gering sein dürfte, um einen "bank run" auszulösen.
Keine Auszahlungswährung festgelegt
Das geltende Recht nimmt nicht zur Frage Stellung, in welcher Währung an den Sparer auszuzahlen ist. Dies unterliegt nationalem Recht. Dieses kann zum Beispiel vorsehen, dass in der Währung des Mitgliedstaats ausgezahlt wird. Dies kann wegen Währungsschwankungen nicht nur zu Verlusten für den Sparer führen, sondern bereits zu einer Beeinflussung der Wahl seiner Bank. Beispielsweise wird ein Sparer aus einem Euro-Land, der solche Konsequenzen vermeiden möchte, die Geldanlage bei Zweigstellen von Banken aus Nicht-Euro-Ländern in seinem Land vermeiden. Dies widerspricht aber dem Gedanken des Binnenmarkts, auf dem Verbraucher möglichst unbeeinträchtigt von angebotsfremden Rahmenbedingungen, wie zum Beispiel einer unterschiedlichen Einlagensicherung, unabhängig vom Sitz des Anbieters in die Lage versetzt werden sollen, das beste Angebot auszuwählen.
Der Kommissionsvorschlag sieht daher eine Auszahlung in der Währung vor, in dem das Konto geführt wurde. Nicht verschwiegen werden soll aber auch, dass dies zu einer geringfügig längeren Auszahlungsfrist führen kann und das Einlagensicherungssystem besondere Vorkehrungen für die Auszahlung in einer anderen Währung als der seines Mitgliedstaats treffen muss. Der Vorschlag der Ratspräsidentschaft überlässt die Wahl der Auszahlungswährung den Mitgliedstaaten.
Auch wenn dies weder im Kommissionsvorschlag noch in den Änderungsvorschlägen enthalten ist, soll an dieser Stelle auf vereinzelte Forderungen eingegangen werden, den jüngst abgeschafften Selbstbehalt wieder einzuführen. Diese17) berufen sich auf Forschungsergebnisse, die generell eine Korrelation zwischen einem hohen Schutzumfang der Einlagensicherung und einem hohen Maß an "moral hazard" durch die fehlende Ausübung von Marktdisziplin konstatieren18). Offen bleibt jedoch, wie Sparer solche Marktdisziplin ausüben können. Selbst für die meisten institutionellen Anleger und Bankenaufsichtsbehörden kam der Lehman-Zusammenbruch überraschend, sodass allgemeine Hinweise auf das Internet und Verbraucherschutzverbände19) in diesem Zusammenhang nicht überzeugen.
Zu Recht haben sowohl die Kommission20) als auch internationale Gremien21) festgestellt, dass eine solche Marktdisziplin tatsächlich nicht ausgeübt werden kann. Die Schlussfolgerung, dass die alleinige Orientierung von Sparern an hohen Zinssätzen bei der Wahl der Bank, eine Aufforderung zu Moral Hazard sei22), zeugt von einem fehlenden Verständnis des seit beinahe 20 Jahren bestehenden Binnenmarkts, der gerade eine Auswahl allein anhand produktbezogener Kriterien ermöglichen soll.23)
Versuchungen bei der Finanzierung
Der ein angemessenes Finanzierungsniveau darstellende Prozentsatz wird letztlich politisch in den Gesetzgebungsverhandlungen ausgehandelt werden. Gewarnt werden sollte jedoch vor zwei Versuchungen.
Erstens, der gänzliche Verzicht auf die Festsetzung einer Zielausstattung in der Richtlinie, wofür sich zum Beispiel der Bundestag24) ausgesprochen hat. Es erscheint widersprüchlich, die Deckungssumme innerhalb weniger Jahre um 400 Prozent anzuheben, ohne eine entsprechende Finanzierung sicherzustellen. Wenn dies nationaler Gesetzgebung überlassen wird, ist zunächst die Gefahr groß, dass es völlig unterschiedlich finanzierte Einlagensicherungssysteme in der EU gibt. Eine Unterfinanzierung, die für diejenigen Mitgliedstaaten verlockend ist, die ihren Banken durch niedrige Beiträge Wettbewerbsvorteile gewähren möchten, leistet zudem einer erneuten Überbeanspruchung des Steuerzahlers im Krisenfall Vorschub. Hinzu tritt noch die fehlende Information der Sparer gerade in Deutschland, wo anders als in anderen Mitgliedstaaten die finanzielle Ausstattung der Einlagensicherung unbekannt ist.25) Eine im Kommissionsvorschlag vorgesehene Veröffentlichungspflicht findet sich im Ratsvorschlag nicht mehr.26)
Zweitens, eine Verlängerung des Zeitraum der Mittelaufbringung auf über zehn Jahre, wie es gegenwärtig die Änderungsvorschläge vorsehen. Wenn ein so langer Zeitraum notwendig ist, muss beim Bürger der Eindruck bestehen, dass es um die Solidität der Einlagensicherung derzeit sehr schlecht bestellt ist.
Einem häufig vorgebrachten Argument soll hier noch entgegengetreten werden: Den angeblich überzogenen Kosten von 39 bis 51 Milliarden Euro27) für deutsche Banken in den nächsten zehn Jahren, insbesondere für Banken, die einer Institutssicherung angehören. Für den deutschen Restrukturierungsfonds sind allein 50 bis 80 Milliarden Euro als Kreditermächtigung vorgesehen.28) Da nach dem Kommissionsvorschlag (und erst recht nach den Änderungsvorschlägen) aus den Mitteln eines Einlagensicherungssystems ebenfalls Restrukturierungsmaßnahmen finanziert werden dürften, wird deutlich, dass die von der Kommission geforderte Finanzierung sich durchaus mit dem deckt, was auch in Deutschland für notwendig erachtet wird.
Die Angemessenheit der von der Kommission vorgeschlagenen Finanzierung wird sogar durch ein neueres Gutachten bestätigt. Dieses nennt als akkumulierte Sanierungskosten für die Institutssicherung des BVR in den letzten beiden Dekaden den Betrag von 7,3 Milliarden Euro.29) Gleichzeitig wird für das System des BVR nach dem Kommissionsvorschlag eine Zielgröße von 7,23 Milliarden Euro errechnet.30) Diese Übereinstimmung spricht für sich.
Mittelverwendung
Die Kernfrage ist, wofür - außer für die Rückzahlung von Einlagen - die Mittel des Einlagensicherungssystems verwendet werden dürfen. In der Diskussion werden Begriffe wie "frühzeitige Eingriffsmaßnahmen", "Sanierung", "Restrukturierung", "smKeraninagement", "Stützungsmaßnahmen", "Rettungsmaßnahmen" nach Belieben benutzt. Es sollte nicht Aufgabe der Einlagensicherungsrichtlinie sein, hier eine begriffliche Klärung anzustreben. Vielmehr ist danach zu fragen, welche Maßnahmen eine Auszahlung von Einlegern nachhaltig verhindern. Das ist allein bei Maßnahmen der Fall, die die Einlagen auf eine andere juristische Person übertragen, wie dies zum Beispiel bei einer "good bank/bad bank" der Fall ist (hier werden Einlagen in der Regel auf die "good bank" übertragen), bei einer Verschmelzung mit einem oder auf einen neuen Rechtsträger, oder bei einer Herauslösung und Übertragung der Einlagen auf eine andere Bank ("purchase and assumption"). Dem trägt der Kommissionsvorschlag Rechnung, indem er die Verwendung von Mitteln der Einlagensicherung in gleicher Höhe erlaubt wie der für eine Auszahlung an die Sparer notwendige Betrag.
Andere Maßnahmen sind zwar geeignet, eine Zahlungsunfähigkeit und damit eine Auszahlungssituation zu verhindern, jedoch ist dies nicht zwingend der Fall. Folglich sollte nach solchen Maßnahmen ein gewisser Betrag im System verbleiben (der Kommissionsvorschlag sieht die Hälfte der Zielausstattung vor), der eine Auszahlung sicherstellt, falls diese doch notwendig werden sollte. Dies schränkt Institutssicherungssysteme nicht unzumutbar in ihrer Funktionsweise ein, wie eine Studie ausdrücklich bestätigt.31) Entsprechendes wird vor allem dadurch deutlich, dass es bereits zahlreiche Verschmelzungen von Sparkassen und Genossenschaftsbanken gab. Dies sind, wie oben ausgeführt, Maßnahmen, die nach dem Vorschlag ohne nennenswerte Beschränkung durch ein Einlagensicherungssystem finanziert werden dürfen.
Der jüngste Vorschlag der Ratspräsidentschaft sieht vor, dass die Mittel der Einlagensicherung auch über die Höhe der hypothetisch zu erstattenden Einlagen hinaus32) für nahezu jeden Zweck der Bankenfinanzierung ("early intervention, preventive measures ...") genutzt werden können. Es steht zu befürchten, dass die Mittel schneller abfließen, als sie angespart werden.
Langsame Annäherung
Die jüngsten Änderungsvorschläge der Ratspräsidentschaft und des Ausschusses für Wirtschaft und Währung haben sich in einigen Detailfragen angenähert, liegen jedoch vor allem hinsichtlich der Auszahlungsfrist und der Finanzierung noch weit auseinander. Es ist zu hoffen, dass hier wenigstens eine Annäherung auf eine einstellige Anzahl von Kalendertagen und auf ein tragfähiges Finanzierungsniveau stattfindet.
Fußnoten
1) Der Autor ist Beamter bei der Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen der Europäischen Kommission. Dieser Beitrag gibt allein seine persönliche Meinung wieder, die von derjenigen der Kommission abweichen kann.
2)KOM(2010)368.
3) Bericht der Kommission über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, 10. Juni 2011, KOM(2011)344, S. 7.
4)BT-Drucksache 17/3239 vom 6. Oktober 2010.
5)BR-Drucksache 437/10 vom 24. September 2010.
6)Ratsdokument 11359/11 vom 14. Juni 2010.
7) PE 460.614 vom 28. Februar 2011, siehe auch die Änderungsanträge vom 4. Mai 2011, 460968.
8) Mitteilung der Kommission and das Europäische Parlament und den Rat zur Überprüfung der Richtlinie 94/19/EG über Einlagensicherungssysteme, KOM(2006)729 endgültig.
9)Artikel 80 VIII der Richtlinie 2006/48/EG.
10)Sowohl § 9 der Satzung für den Haftungsverbund zwischen den Sparkassenstützungsfonds und der Sicherungsreserve der Landesbanken vom 28. November 2007 als auch § 20 der Mustersatzung für die Sparkassenstützungsfonds der Regionalverbände in der Fassung vom 1. Januar 2006 schließen ausdrücklich einen Rechtsanspruch der Mitglieder auf Stützungsmaßnahmen aus. Damit kann die Aussage in §2 der Mustersatzung, dass die Einlagen geschützt sind, nicht als Rechtsanspruch des Sparers ausgelegt werden. Für Genossenschaftsbanken ergibt sich dies entsprechend aus § 36 des Statuts der Sicherungseinrichtung des BVR in der Fassung vom 1. Januar 2010. Ohnehin ist zu berücksichtigen, dass die oben genannten Rechtsvorschriften Innenrecht der Verbände sind. Ein Rechtsanspruch von Sparern wäre allenfalls aus den AGB (Fassung November 2009) der Sparkassen (§28) und der Genossenschaftsbanken (§ 20) herzuleiten, die jedoch lediglich einen Hinweis auf den Schutz der Einlagen beziehungsweise die Mitgliedschaft im Sicherungssystem enthalten. Dies berücksichtigen Hartmann-Wendels/Jäger-Ambrozewicz (Bedeutung und Zukunftsfähigkeit von Institutssicherungssystemen, 2009, http://www.bvr.de/p.nsf/3409640E0A6B1741C12578000046 FE48/$FILE/GutachtenEinlagenInstitutssicherungBVR-Final.pdf) nicht, die eine "einem Rechtsanspruch qualitativ gleichwertige Rechtsposition" konstruieren (aaO S.87, widersprüchlich jedoch auf S. 101).
11)§ 13 der Satzung des Einlagensicherungsfonds des VÖB und § 10 des Statuts des Einlagensicherungsfonds des BdB.
12) Interessant ist hier ein Vergleich mit der vorigen Version (Ratsdokument 10657/11 vom 30. Mai 2011), der zeigt, dass ein solcher Ausschluss auch nach mehrmonatigen Verhandlungen zunächst nicht vorgesehen war.
13) Pressemitteilung der Kommission IP/09/114 vom 22. Februar 2009.
14) Folgenabschätzung der Kommission, SEC (2010) 834/2, Annex 3b.
15) Ausgenommen Dänemark, Zypern, Schweden und Vereinigtes Königreich; Folgenabschätzung Annex 3b.
16) "The FSCS will aim to pay compensation in the majority of cases within seven days ...", http://www. fscs.org.uk/your-claim/how-long-will-it-take.
17) Christl, Zur Rolle des Selbstbehalts im Rahmen des Europäischen Einlagensicherungssystems, S.[7]ff., http://www.macro-consult.com/site/fileadmin/articles/banken_und_regulierung/Gutachten_final.pdf. P
18) Schich, Challenges Associated with the Expansion of Deposit Insurance Coverage during Fall 2008, Economics: The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, Vol. 3, 2009-20, http://dx.doi.org/10.5018/economics-ejournal.ja.2009-20, S. [9]f. mit weiteren Nachweisen.
19)Christl, aaO, S. 15.
20)Folgenabschätzung, S. 27.
21) Basel Committee on Banking Supervision and International Association of Deposit Insurers, Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, A methodology for compliance assessment, Dezember 2010, S. 16, http://www.bis.org/publ/bcbs192. pdf.
22)Christl, aaO.
23)Hartmann-Wendels/Jäger-Ambrozewicz, S.112, sieht die Einlagensicherung als produktbezogenes Kriterium an. Das berücksichtigt jedoch nicht, dass Banken ihre Einlagensicherung grundsätzlich nicht frei wählen können.
24)BT-Drucksache 17/3239, S. 4.
25)Folgenabschätzung, Annex 13a.
26) Im Ratsvorschlag ist nur noch eine Informationspflicht des Europäischen Bankenausschusses vorgesehen.
27) 39 Mrd. Euro Vorfinanzierung und bis zu 12 Mrd. Euro Nachschusspflicht, Folgenabschätzung, Annex 18a.
28)§ 9 FMStFG.
29)Hartmann-Wendels/Jäger-Ambrozewicz, S. 96.
30)AaO, S. 123.
31) AaO, S. 124: "Vorausgesetzt durch die Richtlinie ergäben sich nicht auch noch neue inhaltliche Vorgaben bezüglich der rechtlich zulässigen Maßnahmen der Sicherungseinrichtung [...], dann ergäbe sich aus dem Artikel 9 (5) ein nennenswerter Spielraum und die Arbeitsweise der Sicherungseinrichtung wäre nicht massiv beschränkt." Für solche inhaltlichen Vorgaben findet sich in der Tat kein Anhaltspunkt im Richtlinienvorschlag.
32) Die gestellte Bedingung, dass die Banken, falls Einlagen zu erstatten sind, einer sofortigen Nachschusspflicht unterliegen, geht ins Leere, denn es geht hier ja gerade um alternative Maßnahmen. Gemeint sollte wohl sein, dass eine Nachschusspflicht bei einer der alternativen Maßnahme nachfolgenden Auszahlung besteht. Dies ergibt sich jedoch aus dem Text nicht. Hier besteht Nachbesserungsbedarf.