Bankenaufsicht und Wirtschaftsprüfer im Bankensektor stehen im Spannungsfeld der globalen Finanzmärkte. Die Bankenaufsicht hat eine zentrale Rolle bei der Sicherung der Finanzstabilität, da der Bankensektor das Kernelement des Finanzsystems darstellt. Auf internationaler Ebene haben die Aufseher mit der aktualisierten Fassung der "Core Principles for Effective Banking Supervision" und dem überarbeitete Baseler Rahmenwerk für die Eigenmittelanforderungen (Basel II) wichtige Schritte vollzogen. Basel II verlangt nicht nur eine genauere Risikomessung und entsprechende verfeinerte Kapitalunterlegung. Der mehr qualitativ ausgerichtete Aufsichtsansatz stellt vor allem auf die Angemessenheit der bankinternen Verfahren und die Marktdisziplin ab.1)
Förderung von Transparenz und Marktdisziplin
Der Förderung von Transparenz und Marktdisziplin dient auch die Einführung der Internationalen Rechnungslegungsstandards (IFRS) für kapitalmarktorientierte Unternehmen. Ihr prinzipienbasierter Ansatz und das Ziel des "True and Fair View" soll den Märkten und Aufsehern wesentliche Informationen über die Risikolage in den Banken liefern. Insbesondere der IFRS 7 stellt bei der Offenlegung der Risiken der Finanzinstrumente auf die internen Risikomanagementinformationen ab. Der Abschlussprüfer ist somit sehr viel mehr noch als bisher gefordert, Daten, Prozesse und Kontrollen zur Identifizierung, Messung und Überwachung der branchenspezifischen Risiken zu überprüfen, um die Vollständigkeit und Verlässlichkeit der Informationen bestätigen zu können.
Wenn ein Kreditinstitut gefährdet ist, droht sowohl für die Bankenaufsicht als auch für den Wirtschaftsprüfer ein erheblicher Reputationsschaden. Daher haben beide Seiten ein vehementes Interesse daran, frühzeitig Handlungsbedarf bei den Banken zu adressieren, um Krisen vorzubeugen.
Neben Deutschland binden auch die Schweiz und Österreich den Abschlussprüfer eng in ihre Beaufsichtigung ein. Historisch gesehen war die Entscheidung für die Verknüpfung von Bankenaufsicht und Jahresabschlussprüfung vor allem von verwaltungsökonomischen Überlegungen geprägt. Die Schaffung einer "Prüfungsaufsicht mit eigenem Prüfungsdienst" wäre in Konkurrenz zu einem hinreichend großen Stamm von qualifizierten Wirtschaftsprüfern aufzubauen gewesen. Dabei hätte die Gefahr bestanden, das behördliche Besoldungsgefüge damit zu sprengen.2)
Somit wurde in Deutschland ein Aufsichtssystem geschaffen, das als "Aufsicht anhand von abstrakten Strukturnormen" bezeichnet werden kann. Dieser sogenannte "Principle based Approach" ist heute wieder ganz aktuell. Schließlich will der Gesetzgeber - bei größtmöglichem Spielraum für die geschäftliche Betätigung der Institute - ihre Funktionsfähigkeit über die Vorgaben zu den Solvabilitätskennziffern und die Großkreditvorschriften sichern.
Evaluierung der Bankenaufsicht durch die Kreditinstitute
Im Herbst 2006 hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung eine Evaluierung der Bankenaufsicht durch die Kreditinstitute durchgeführt. Bei den von den Instituten genannten Verbesserungen wurde vor allem ein merklicher Bürokratieabbau angeregt. Weitere Vorschläge bezogen sich darauf, die Prüfungen stärker risikoorientiert und individuell auszurichten sowie Doppelprüfungen zu vermeiden.3)
Bankenaufsicht: Krisenhafte wirtschaftliche Entwicklungen werden fast immer durch Schwächen im Finanzsystem der betroffenen Länder begleitet, verstärkt oder ausgelöst. Die Grundprinzipien für eine wirksame Bankenaufsicht und deren Methodologie wurden im Oktober 2006 vom Baseler Ausschuss überarbeitet und als "Core Principles for effective Banking Supervision" veröffentlicht.
Die neuen EU-Regelungen zu den Aufsichtsstandards stellen zudem in stärkerem Maße als bisher auf die Ebene der Institutsgruppe oder Finanzholding-Gruppe ab. In diesem Zusammenhang sind unter anderem die sogenannte "Waiver"-Regelung im Konzern (§ 2a KWG) sowie die Vorschriften zur Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden (Home-host Supervisor) zu nennen. Damit wird die bisherige Praxis der überwiegenden Einzelaufsicht der Institute verlassen.
Jahresabschlussprüfung: Die Jahresabschlussprüfung soll feststellen, ob gesetzliche Vorschriften und diese ergänzenden Bestimmungen des Gesellschaftsvertrages oder der Satzung beachtet worden sind. Durch die Jahresabschlussprüfung wird die Verlässlichkeit der im Jahresabschluss und Lagebericht enthaltenen Informationen erhöht (Kontrollfunktion). Darüber hinaus kommt der Jahresabschlussprüfung eine Informationsfunktion gegenüber den gesetzlichen Vertretern, den Aufsichtsorganen und den Gesellschaftern des Unternehmens zu. Diese wird primär durch den, vom Abschlussprüfer nach nationalen/inländischen Vorschriften, zu erstellenden Prüfungsbericht erfüllt. Für die Bankenaufsicht stellt der Prüfungsbericht ein wichtiges Informationsinstrument für die Überwachung der Institute dar. Regelungen dazu finden sich in der Prüfungsberichtsverordnung inklusive diverser Zusatzprüfungspflichten (zum Beispiel Geldwäscheprüfungen).
Risikostruktur, Steuerung und Kontrollsysteme
Mit der Einführung der IFRS hat der Konzernabschluss für die kapitalmarktorientierten Banken erheblich an Bedeutung gewonnen. Die Angaben nach IFRS 7 in den Notes gehen deutlich über den Umfang der Anhangsangaben nach dem HGB hinaus. Besondere Bedeutung für Kreditinstitute haben die Angaben zum Fair Value und dessen Ermittlungsgrundlage, zum Umfang der Risiken der Financial Instruments, zum Risikomanagement sowie zum Hedge Accounting.4) Der Konzernprüfungsbericht soll den Überblick über die Lage des Konzerns vertiefen. Dazu zählen vor allem die Erläuterungen zur Risikostruktur der Gruppe. Weiterhin sind Angaben darüber zu machen, wie der Konzern gesteuert wird und welche wirksamen Kontrollsysteme im Konzern implementiert sind.5)
Die in Deutschland getrennte Aufsicht über Banken, Versicherungen und den Wertpapierhandel wurde 2002 mit der Gründung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Ba Fin) in eine integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht zusammengeführt. Nach § 6 des Kreditwesengesetzes (KWG) zählen zu den Aufgaben der Bankenaufsicht die Entgegenwirkung von Missständen im Kreditwesen, die die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden, die ordnungsgemäße Durchführung der Bankgeschäfte beeinträchtigen oder die erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft nach sich ziehen können. Die Aufgaben umfassen zudem die Zulassung, Überwachung und gegebenenfalls Schließung von Kreditinstituten. Bei der laufenden Überwachung arbeitet die Ba Fin nach § 7 KWG mit der Deutschen Bundesbank zusammen. In der Aufsichtsrichtlinie sind die Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen Ba Fin und Bundesbank konkretisiert.
Mittels regelmäßig zu erstattender Meldungen und Anzeigen informiert sich die Aufsicht über die Vermögens-, Ertrags-, Liquiditäts- und Risikolage eines Instituts. Seit einiger Zeit führen Ba Fin und Bundesbank sogenannte Aufsichtsgespräche mit der Führungsebene der Banken. Ziel ist es, detaillierte Informationen zu speziellen Themenbereichen zu erlangen. Nach § 44 KWG kann die Ba Fin auch ohne besonderen Anlass Sonderprüfungen anordnen, die von ihr selbst, der Bundesbank oder Wirtschaftsprüfern durchgeführt werden. Die Auswahl der Wirtschaftsprüfer erfolgt durch Ausschreibungen, wobei der Preis eine entscheidende Rolle spielen soll. Schwerpunkte dieser Prüfungen sind insbesondere Kreditsonderprüfungen sowie die Einhaltung der Mindestanforderungen an das Risikomanagement (Ma Risk). Derzeit ist zu erkennen, dass die Bundesbank sich sogenannte Prozessprüfungen in diesem Bereich vorbehalten will.
Darüber hinaus führt die Aufsicht - in der Regel Bundesbank und Ba Fin gemeinsam die Prüfung der Eignung von internen Modellen für die Ermittlung der Marktpreisrisiken sowie der internen Ratingverfahren für die Messung der Kreditrisiken durch.
Festlegung von Schwerpunkten für den Abschlussprüfer
Unabhängig von ihrer Größe sind alle Kreditinstitute verpflichtet, ihren Jahresabschluss und Lagebericht von Wirtschaftsprüfern prüfen zu lassen. Zudem hat der Abschlussprüfer nach § 29 KWG in Verbindung mit der derzeit in Überarbeitung befindlichen Prüfungsberichtsverordnung weitere Prüfungs- und Berichtspflichten zu befolgen, die allein auf bankaufsichtlichen Anforderungen beruhen. Der Abschlussprüfer ist verpflichtet, die Bankenaufsicht unter anderem dann umgehend zu informieren, wenn ihm Tatsachen bekannt werden, die den Bestand des Instituts gefährden oder schwerwiegende Verstöße der Geschäftsleiter erkennen lassen. Mit den zum 1. Januar 2007 in Kraft getretenen KWG-Änderungen kann die Aufsicht nach § 30 KWG besondere Prüfungsschwerpunkte für den Abschlussprüfer festlegen.
Zu den Gebieten einer engen Zusammenarbeit zwischen Ba Fin und Wirtschaftsprüfer zählen auch die Prüfungen nach § 36 Wp HG - Verhaltens-, Organisations- und Transparenzpflichten für Wertpapierhandelsunternehmen. Die Aufsicht wirkt hier ebenfalls durch die Prüfungsberichtsverordnung und erforderlichenfalls mit der Festlegung von Prüfungsschwerpunkten auf die Prüfungsdurchführung und Berichterstattung ein.
Die in Deutschland übliche Zusammenarbeit zwischen Bankenaufsicht und Abschlussprüfern steht im Einklang mit den Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht. Dieser hat bereits im Januar 2002 ein Papier zu dem "Verhältnis zwischen Bankenaufsehern und dem Abschlussprüfer von Banken" veröffentlicht. (siehe Abbildung).6)
Jahresabschlussprüfung - Kerntätigkeit des Wirtschaftsprüfers
Die Ausweitung der Kapitalmarktorientierung bei den Banken hat zur Folge, dass die Unternehmen über die Anwendung der IAS/IFRS und andere Markterfordernisse erheblich mehr Informationen (finanzieller und nicht-finanzieller Art) veröffentlichen müssen. Das betrifft nicht nur den Jahresabschluss, sondern in vielen Fällen auch die Halbjahresfinanzberichte. Da für den Kapitalmarkt und die Investoren bei allen relevanten Informationen die Zuverlässigkeit der Angaben von hoher Bedeutung ist, besteht auch ein Bedarf an der externen Verifikation, wenn diese nicht bereits in den Rahmen der gesetzlichen Prüfung fallen.7) Soweit zusätzliche Inhalte innerhalb des Jahresabschlusses oder Lageberichts erläutert werden, sind diese im Rahmen der gesetzlichen Pflichtprüfung zu testieren. Das betrifft derzeit insbesondere Informationen zu den Risiken von Financial Instruments nach IFRS 7.
Die Globalisierung der Märkte und die damit verbundene geänderte Wettbewerbslage sowie Chancen- und Risikosituation hat auch in den Banken einen Wandel in der Ausgestaltung der Führungs-, Planungs- und Steuerungsinstrumente nach sich gezogen. Die gestiegene Komplexität der Aktivitäten verlangt nach effizienten und sicheren Geschäftsprozessen. Folglich hat auch die Bedeutung der eingesetzten IT-Systeme und des internen Kontrollsystems erheblich zugenommen.8) Die internationalen Standards zur Steuerung und Überwachung von Unternehmen (Coso I und II) haben entsprechende Auswirkungen auf die Arbeit des Abschlussprüfers und seinen risiko-, prozess- und systemorientierten Prüfungsansatz.
Bereits seit langem ist an die Stelle der Konzentration der Prüfung auf die Bilanz- und GuV-Posten das Verständnis für die Prüfung von Unternehmensabläufen (Transaction Cycles), die sich im Jahresabschluss widerspiegeln, getreten. Geschäftsrisiken, die wesentliche falsche Angaben im Abschluss haben können, sollen erkannt und beurteilt werden. Der Abschlussprüfer muss die in den Abläufen implementierten rechnungslegungsrelevanten internen Kontrollen verstehen. Die Kontrollen auf ihre Funktionsfähigkeit zu prüfen, ist eine der wesentlichen Phasen der Abschlussprüfung (Test of Controls).
Das Risikofrüherkennungssystem von der Risikosteuerung über die Risikoüberwachung bis hin zur Risikoberichterstattung, und seine Prüfung können somit nicht isoliert betrachtet werden. Vielmehr hat das Risikofrüherkennungssystem als Bestandteil des internen Kontrollsystems und der Unternehmenssteuerung und -überwachung Auswirkungen auf die gesamte Jahresabschlussprüfung. Die Ergebnisse des Risikofrüherkennungssystems sind Grundlage für zentrale Fragen der Abschlussprüfung wie die Unternehmensfortführung, die risikoorientierte Einschätzung der Geschäftstätigkeit bis hin zu den Gefahren durch operationelle Risiken. Die Prüfung seiner Verlässlichkeit ist im Rahmen der Jahresabschlussprüfung unbedingt erforderlich.
Qualitätssicherung der Wirtschaftsprüfertätigkeiten
Die Aufseher nehmen gegenüber einer effizienten Einbindung der Wirtschaftsprüfer häufig eine zurückhaltende Position ein. Die angelsächsischen Länder verfolgen keinen einheitlichen Ansatz. Während die amerikanischen Aufseher, aber auch unsere französischen Nachbarn, sehr stark auf eigene Prüfer vertrauen, delegiert die englische FSA diverse Tätigkeiten, jedoch meist anlassbezogen, auf die Wirtschaftsprüfer. Es wundert daher nicht, wenn seitens des IWF bei der Überprüfung des deutschen Aufsichtssystems moniert wurde, dass die Ba Fin sich zu sehr auf die nicht unbedingt zeitnahen Berichte des Abschlussprüfers verlasse. Hinsichtlich der Zeitnähe liegen jedoch enge Vorgaben für den Wirtschaftsprüfer vor. Daneben sehen KWG sowie Wp HG "Ad hoc" Berichtspflichten vor.
Die Kapitalmärkte verlangen zudem immer mehr nach einem "permanenten Audit". Die Zeit der ausschließlich vergangenheitsorientierten, statischen Informationen ist für die Märkte und die Aufseher vorbei. Nach den Änderungen im KWG wird auch die prüferische Durchsicht bei den Zwischenabschlüssen zunehmen.
Die Kernaufgaben des Wirtschaftsprüfers und die Prüfungsbereiche der Bankenaufsicht lassen sich insbesondere bei den Instituten, die nach den IFRS bilanzieren und gleichzeitig interne Verfahren zur Risikomessung und -steuerung nutzen, nicht voneinander abgrenzen. Daher wird durch die Einbindung der Wirtschaftsprüfer in die bankaufsichtliche Überwachung erhebliches Synergiepotenzial gehoben. Wichtig ist, dass die Aufseher rechtzeitig kritische Fragen bei den Wirtschaftsprüfern eines als "stärker gefährdet" eingestuften Instituts platzieren. Damit würde eine vertiefte Prüfung ausgelöst und die bei den Instituten gefürchteten Doppelarbeiten durch Sonderprüfungen weitgehend vermieden werden.
Präventive Wirkung der neuen Enforcementstelle
Von den Aufsehern werden bei diesen Diskussionen immer wieder bestimmte Kritikpunkte im Zusammenhang mit den Wirtschaftsprüfern vorgebracht. Im weitesten Sinne zählen dazu alle Themen rund um das Stichwort Interessenkonflikte. Dabei wurden viele Teilbereiche, zum Beispiel Selbstprüfungsverbot, Funktionstrennung oder auch Beteiligungsverbot, schon früh für Wirtschaftsprüfer gesetzlich geregelt.
Insbesondere in der Nach-Enron-Phase haben die Wirtschaftsprüfer weitere fachliche und kostenträchtige technische Anstrengungen unternommen, um jederzeit den Nachweis der beruflichen Unabhängigkeit führen zu können. Neben besonderen Vorschriften der SEC-gelisteten Unternehmen sind auch auf EU (überarbeitete 8. EU RL) und nationaler Ebene die entsprechenden Regelungen ausgeweitet worden (Bil ReG und Berufssatzung). Die Frage der Unabhängigkeit stellt sich aber auch für die Bankenaufseher, insbesondere, wenn diese bei der Zentralbank angesiedelt sind.9), 10), 1)
Mit der Einrichtung der Abschlussprüferaufsichtskommission (Apak)/Deutsche Prüfungsstelle für Rechnungslegung (DPR) wurde die berufliche Selbstverwaltung der Wirtschaftsprüfer dahingehend eingegrenzt, dass dieser Kommission nun neben der reinen Systemaufsicht auch Entscheidungsvollmacht zugewiesen wurde. Sie hat die jeweils anzuwendenden Rechnungslegungsnormen zur Überwachung der Rechnungslegung durchzusetzen. Bereits nach einem Jahr Tätigkeit der DPR habe sich gezeigt, dass der Abschlussprüfer kritische Sachverhaltsgestaltungen und Bilanzierungsfragen intensiver mit Vorstand, Audit Committee und sonstigen Experten erörtert.12) Über das zweistufige Enforcement-Verfahren ist die Ba Fin explizit in die Durchsetzung der anzuwendenden Rechnungslegungsnormen eingebunden.
Synergien
Aktuell wird die Zusammenarbeit zwischen Ba Fin und Bundesbank hinsichtlich einer einerseits schlagkräftigen und andererseits effizienten Aufsicht diskutiert. Die Wirtschaftsprüfer stellen sich seit vielen Jahren diesen Effizienzanforderungen, da sie - im Unterschied zu den Aufsehern - jedes Jahr neu gewählt werden müssen. Unzählige Ausschreibungen belegen die Härte des Auswahlverfahrens und den Druck, Effizienzgewinne zu erzielen. Der damit einhergehende Preisverfall, insbesondere bei öffentlich-rechtlich geprägten Unternehmensprüfungen und die andererseits ständig steigenden Qualitätsanforderungen spielen in der Öffentlichkeit keine Rolle.
Mittels fachlicher Gespräche zwischen Aufsehern und Abschlussprüfern im Vorfeld der Prüfungen könnten die Abschlussprüfer besondere Risikoaspekte, die die Ba Fin im Blick hat, rechtzeitig in ihre Prüfungsplanung und -durchführung übernehmen. Der Gesetzgeber hat diesem Aspekt sowohl im KWG wie auch im Wp HG mit der Möglichkeit der Festlegung von Prüfungsschwerpunkten Rechnung getragen.
Wie die jüngsten Ereignisse in den USA (Hypothekenbanken) zeigen, gibt es offensichtlich Grenzen für die Wirksamkeit von Prüfungssystemen. Dies ist unabhängig davon, ob es sich um Prüfungen durch Wirtschaftsprüfer, um regelmäßige oder auch unvermutete Bankaufsichtsprüfungen, zum Beispiel nach dem Verfahren der US-amerikanischen Bankenaufseher handelt. Konjunkturelle Schwankungen werden zwar zunehmend im Rahmen der Bankenaufsicht simuliert und als Risikoindikator genutzt. Dies verhindert jedoch nicht, dass die Banken durch konjunkturelle Abwärtsbewegungen oder Missmanagement Verluste erleiden.
Stärkere Nutzung fachlicher Ressourcen und bessere Kommunikation
Die Zusammenarbeit zwischen Wirtschaftsprüfer und Bankenaufsicht hat sich in Deutschland bewährt. Weiteres Potenzial bietet zum Beispiel die bessere Nutzung fachlicher Ressourcen oder die Verbesserung der Kommunikation über als kritisch eingestufte Sachverhalte bei einzelnen Instituten zur Vermeidung von kostenintensiven Sonderprüfungen. Die Regeln des Wettbewerbs zwingen die Wirtschaftsprüfer zur Effizienz; sie sollten aber auch für bankaufsichtliche Prozessprüfungen gelten. Gleichwohl muss jeder in seinem Zuständigkeitsbereich in der Lage sein, die Risiken für die ihm obliegenden Aufgaben/Pflichten selbstständig einschätzen zu können.